政府的存在是一种必要的恶

 

　　“宪政有着亘古不变的核心本质：它是对政府的法律限制”。因此，宪政的要义就是“限政”，即控制国家，限制政府，约束官员。简言之，宪政就是要用宪法和法律条文来为政府编制一个紧箍咒。在我们的观念中，政府代表和维护人民的利益，政府官员是人民的“公仆”，以为人民服务为宗旨。既然如此，干吗还要为它上紧箍咒？道理很简单，就是要让它有所畏惧，有所控制。

　　早期的判断：“政府是必要的恶”

　　自从英国早期自由主义思想家托马斯·霍布斯运用著名的“利维坦”比喻来论证强有力的国家和政府对于维护社会秩序、避免“战争状态”的必要性之后，有许多政治学家开始思考如何控制“利维坦”这只怪兽，想方设法为政府设置种种限制。

　　约翰·洛克在其重要著述《政府论》中，把政府看作是“必要的恶”，明确提出“有限政府”的概念，强调以基本人权（生命权、财产权和自由权）来为政府行为设置“底线”，以法治和人民的“革命”权来抗击政府强权。美国思想家托马斯·潘恩对社会与政府作了区分，认为“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害”，主张以宪法至上的共和制度来降低政府“祸害”的程度。马克思和恩格斯则把国家称为社会的“累赘”和“肿瘤”，“最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利以后所继承下来的一个祸害”，胜利了的无产阶级“不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面，直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代能够把这全部国家废物完全抛掉为止”。（《马克思恩格斯选集》，第2卷，北京：人民出版社，第336页。）

　　近代以来的许多思想家阐述了这样一种政府观念，即，“政府是必要的恶”。之所以说政府在社会公共生活中是必要的，是因为如果没有了政府这一制度安排，人类社会可能面临政治秩序崩溃、市场机制失灵和公共事业衰败等一系列风险。绝大多数的研究者承认，政府对高质量的公共生活来说是“必要”的：它在政治上保证公民享有平等的自由权利，维护社会政治生活的基本秩序；在经济上保障市场公平竞争，科学实施宏观调控，公平分配社会资源，合理调整产业结构，有效保护生态环境，大力促进经济发展；在社会文化教育和公共事业上保证全民族的文化教育水准不断提高，社会保障体系健全稳固；在国际事务中维护国家的独立与主权。

　　然而，潘恩指出：政府是由我们的罪恶产生的，因为我们不是天使，所以我们才需要政府。但政府也不是天使，因而，对待政府的权力就需要时时警惕。基于这样的考虑，人们阐发了以“有限政府”为核心理念的包括人民主权、权力制衡、依法行政、司法独立在内的宪政制度的基本原则。迄今为止，“以权力制约权力”和“以权利约束权力”被看作文明国家普遍遵循的大政方针。

　　政府失灵：现代人的忧思

　　当代社会的研究成果，如经济学的公共选择学派借用“理性经济人”假设来分析政府及其官员的行为特征，得出“政府失灵”(government failure)的理论，为上述观点提供了更加翔实的论证，并提醒世人对于“政府失灵”保持高度的警觉。

　　（1）政府决策失误

　　政府干预市场、调控社会的基本手段是制定并实施有效的公共政策。但由于政策过程异常复杂，存在着种种障碍或制约因素，因此，政府难以及时制定并有效执行科学的公共政策。在这种情况下，政府非但不能起到弥补市场缺陷的作用，反而加剧了市场失灵，带来巨大浪费，甚至造成社会灾难。

　　现实生活中，政府决策失误时有发生。在公共选择理论看来，导致政府决策失误的原因是多方面的：1）政府公共政策所追求的“公共利益”是否存在以及如何体现尚无定论，将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的结果是否真的反映“公共利益”值得怀疑。2）即使现实中果真存在利益需求比较一致的情况，现有的决策体制（如直接民主制、代议民主制）和决策方式（投票规则）也因其各自缺陷而难以制定出理想的政策。例如，首长决策虽然富有效率，但容易将长官意志设定为“公共利益”；多数原则看似“民主”，但存在多数对少数强制的可能。3）政府决策信息不全面，而且成本高昂，再加上决策者素质、能力以及收集信息动力不足等原因，政府掌握完全信息几乎不太可能，因此，大量公共政策其实就是在信息不完全、不对称的情况下做出的。4）由于政策效果往往在一定的时间内才能体现出来，大多数选民在投票时难以预测其对未来的影响，只是着眼于近期的考虑；而政治家为了谋求连任或晋升，通常也会迎合选民的短见，制定一些从长远来看弊大于利的政策，所以，政治家和选民的“近视效应”也是导致政府决策失误的重要原因。

　　对于政府决策失误的上述认识和判断，使人们对政府不敢抱有太高的期望。同时，设法避免政府决策失误，使人们更加专注于“有限政府”的制度设计，尽量压缩政府决策的事务范围，给市场机制留下更多的机会，给个人自理和社会自治以更大的空间。

　　（2）政府扩张，官僚低效

　　美国政治学家威廉姆·A·尼斯坎南（William A. Niskanen）在《官僚制与公共经济学》中分析了官僚机构的行为特点，指出：官僚并非总是代表公共利益，其行为的驱动力实际是个人利益，他们设法实现自身利益和部门利益的最大化，因此，公共预算的最大化是官僚机构行为的普遍追求；政府机构中官僚与选民之间并非传统理论所说的代表与选民的关系，而是也像市场上商人与消费者之间的关系一样，是一种利益交换的关系，因此，设租与寻租是一种普遍的行为模式。

　　在现实生活中，政府官员和政府机构自身利益的客观存在，带来了政府的自我扩张行为。政府官员谋求权力与机构的扩大，追求升官、高薪、轻松的工作和各种附加的福利，最终导致政府部门人员数量的增加和支出水平的增长。进一步而言，政府扩张造成社会资源浪费，经济效益降低，资源配置低效，社会福利减少；政府开支的增长，还是引发通货膨胀的诱因之一。

　　美国经济学家查尔斯·沃尔夫曾经指出：“同市场产出的效益――成本描述相比，非市场产出总的来说没有一个评价成绩的标准”。政府官僚机构产出的质与量难以测定和衡量，使政府绩效考核在很多情况下难以实施，这种状况影响政府效率。公共选择理论指出，政府部门垄断公共物品的供给，免除了官僚机构的外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力；由于公共物品的成本与收益难以测定，官僚不能像企业经理那样公开合法地参与赢余分配，因此，官僚的目标不是利润的最大化，而是机构及人员规模的最大化——以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿，人浮于事，效率低下；此外，作为监督者的公民与作为被监督者的政府机构处于事实上的不平等地位，政府在垄断相关监督信息的同时，很有可能利用强权操纵监督过程。使公众监督软弱无力，这是政府“懒惰成性”的外在条件。

　　政府扩张和官僚低效使“防范政府”成为政治思考的核心议题，通过宪法和法律来限制政府、约束官员，这是最起码的思路，而选任制度、限任制度、责任制度、舆论自由和社会监督制度，就成为这一思路下必不可少的制度安排。

　　（3）官员腐败和政府俘获

　　权力不加限制就会滥用。当有人指出加以限制的权力也不可能完全杜绝腐败或滥用时，那就更让人们没有理由对权力的警惕有丝毫的放松。波普尔曾经说道：国家“不管怎样必定拥有比任何个别国民或个别公众团体更大的力量；虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力滥用的危险减少到最低限度，但我们决不可能杜绝这种危险”。他的认识为“有限政府”的理论提供了更加有力的论证。

　　政府“寻租理论”把“经济人”假设引入对政治腐败的分析中，认为政府也是追求自身利益的“理性经济人”，并在人为地制造稀缺，一旦制造出稀缺，寻租活动便有了可能，腐败也因此而产生。因此，正是行政机构对市场的干预产生了租金，从而使企业为了寻求租金而不得不向官员行贿。由租金获益的官商既得利益者，力求保持原有租金制度并不断设立新的租金制度，进一步扩大租金规模，权力腐败现象因此更为严重。

　　政府管制俘获理论也深刻揭示了政府官员权力腐败的社会经济根源。该理论给出的结论是，管制与被管制双方看似对立，实则利益一致，可以达成紧密的联盟。一方面，每个有足够政治力量利用国家机器的产业或企业都会谋求控制进入，而管制政策经常是按照阻碍新厂商成长的目的制订的，因此，正是受管制的企业为了自身的利益才要求政府进行管制的。另一方面，政府及其官员出于自身利益，很乐于被企业集团所“俘获”。政府管制可以创造大笔租金，企业为了寻求这些租金，不惜对政府官员进行贿赂，为的是谋求在行业之中的垄断地位。

　　有限政府：宪政=限政

　　最新的经济学研究丰富了政治学关于国家与政府的传统理论。制度经济学家道格拉斯·C·诺思论证了“国家悖论”（即所谓“诺思悖论”）的存在，指出“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。“诺思悖论”道出了现代人的无奈：许多行业因为事关国计民生，需要管制和行业准入，因而需要政府干预；但政府却又因为种种原因，如出于自身利益的考虑，有限理性的限制等等，其努力常常不能带来好的效果，相反却造成更坏的结果。

　　好政府和好官员所提供的良政善治必须以“宪政”制度保障为前提，而“有限政府”则是宪政制度的核心理念。“有限政府”的思想贯穿于从“政府是必要的恶”到“诺思悖论”的种种论述当中。正是这些论述，为“有限政府”乃至宪政制度奠定了理论基础。