自费留学又回国服务，就因加入外籍不予认定过去工龄，这合法合理吗？

暨对国家侨办就2017年全国人大第12届5次会议第5914号建议的答复提出质疑

一些在改革开放初期（上世纪80-90年代初）的在职出国留学人员向中国政府提出了要求维护他们退休权益的申诉已经多年，至今无积极成果，这在多个海外华人媒体社区已经流传多年。可惜的是其中有一部分是完全自费出国留学人员，在国外学业事业有成后又选择了回国服务，由于改变了国籍身份，虽然用人单位秉持欢迎和使用人才的态度，但是到了退休年龄时政府人社部门不予认定他们在出国前的工龄、或者出国前的个人社保账户缴费工龄，也不准予与回国后以境外人员身份新建社保账户的交金年数累计合算，导致社保缴费工龄不足，即使回国服务到退休年龄也无法办理在中国的正常退休手续。这些人员的基本情况是：

¨ 当年出境的目的是自费留学攻读学位

¨ 以因私辞职的离职方式被批准出境

¨ 具有15年以上工作经历的在职专业人士

¨ 在出境时没有达到退休年龄

¨ 那时社保制度还没有建立（也有部分在建立后出国）

¨ 出境时被注销中国户口及身份证件（现在看来是不合法的）

¨ 出国前后没有任何有损中外国家的犯罪犯规记录

¨ 出国后改变了永久居住地或国籍的个人法律身份

¨ 在国外学习和工作了若干年后又回国服务甚至直到退休年龄

¨ 回国服务时许多人员被要求以境外人员身份参加社保并缴金。

众所周知，世界各国都是依据劳动者缴纳税金的工龄年限来确定退休金待遇。由于他们出国时已是中年，在国外可缴纳社会安全税金的年数以及可领取退休金的数额有限（还有些不符合条件领取），回国服务后又不能在国外续交社会安全税金，选择回国服务使得他们在中外二个国家都无法继续积累可对退休养老待遇有贡献的有效工龄，最终导致退休养老待遇总和不足和生活困难。他们的前半生在中国的艰苦年代奉献给祖国建设，后半生顺应时代潮流出国留学有成后又回国服务，大半生职业生涯都是与中国维系在一起，却无法从中国获得任何一点退休待遇。典型案例有如下：

周先生，原籍上海，1953年出生，1990年辞职自费赴美国留学攻读博士学位，出国前上海高校在职讲师，电子工程专业，曾下乡插队、上大学、做工人、读研、当教师等有国内工龄20年。在国外学习和工作了13年，改变了国籍，2003年应聘回国先后在北京国企（高工职称）和上海高校（正高职称）一共工作了12年直到退休年龄，期间准许以外籍身份加入社保并交金5年。但是政府对出国前工龄不予认定，社保交费工龄不能与出国前工龄累计合算，45年职业生涯中在中国工作过32年，到法定退休年龄后希望在中国养老，却无任何养老待遇，只得返回美国。

林先生，原籍北京，1953年出生，1988年辞职自费赴美国留学攻读硕士学位，出国前中科院在职助理研究员，机算计工程专业，曾在兵团下乡、上大学、做工人、读研、进研究所等有国内工龄20年。在国外学习和工作了22年，改变了国籍，2010年被北京中关村科技园企业（以高工职称）招聘回国工作了5年直到退休年龄，期间没有被要求加入社保和交金。政府对出国前工龄不予认定，47年职业生涯中在中国工作过25年，到法定退休年龄后希望在中国养老，却无任何养老待遇，只得返回美国。

方女士，原籍浙江，1965年出生，2002年辞职自费赴加拿大进修和工作，出国前上海高校在职讲师，计算机科学专业，曾做工人、上大学、和读研等，出国前参加社保并有缴费工龄6年。在国外进修和工作了8年，改变了国籍，2009年被上海高校应聘回国服务（副高职称），期间以外籍身份参加社保缴费7年。但是政府不准许出国前的社保缴费工龄可以与回国后以外籍身份参加社保的缴费工龄合并累计。

他们认为当年是完全自费留学没有拿过国家一分钱、没有领取过国家一次性离职费、也没有违反任何人事规定、学成之后又回国服务，只是个人法律身份有了变化，政府就不予认定他们过去的工龄所对应的那部分退休权益，认为政府的做法既缺乏法律依据，也没有人情道义。多年来他们通过向政府信访和走访提出申诉。这几年全国二会代表以及海外列席代表为他们多次提出议案，已知的有《关于保障华人华侨退休待遇的建议》（2013年全国人大第15届1次会议6848号建议）和《关于维护未到退休年龄出国的华侨华人退休权益的建议》（2017年全国人大第15届5次会议5914号建议)，欧美同学会和中国全球化智库也为这些留学人员向党和政府相关部门提交过书面建言献策（如2014年71号）。

2013年国侨办在回复全国人大第15届1次会议6848号建议时述及：“对于早期不符合退休条件已办理离职、或因注销户口未能办理退休，需要重新补办退休手续、领取养老金的问题，情况比较复杂，涉及到前后政策的衔接与平衡，目前国家尚无新的政策规定，需要在广泛调研分析实际情况的基础上，会同有关部门认真研究”。应该说，这样的回复在当时还是一个比较客观的表示，但是4年过去不见进展。

在2017年国侨办对全国人大第15届5次会议5914号建议的回复中，虽然对这些人员的申诉表示“可以理解”，但是不见4年前提出要“认真研究”的结果、没有政策新意，还是倒退为过去的一些文件条文，在回复中的具体内容可摘要如下：

（1）“国家有关政策规定，在职职工出境定居须经单位批准、并按规定办理离职手续；获准出境定居的，可以发给一次性离职费”；

（2）“因私事短期出境须向单位请假，超过假期半年以内的，予以停薪留职；超假半年以上的，按自动离职处理，不发给离职费”；

（3）“根据这一规定，地方和部门当时对部分自费出国留学、办理停薪留职出国逾期未归且长期不与原单位联系的人员，按自动离职做出了处理”。

经查询，以上回复中的（1）（2）均出自于《关于归侨、侨眷职工因私事出境的假期、工资等问题的规定》（国侨办【1983】第007号文）， 以上（3）应该是国侨办在回复5914号建议时对提出申诉人员的总体定性。国侨办在回复中还引用了《关于机关、事业单位工作人员辞职、辞退及自动离职参加工作后工作年限计算问题的复函》(人事部办公厅【1998】第101号函)中“自动离职人员的工龄从重新录用之日起计算”的规定。基于这些相关规定，国侨办的回复似乎就统一了现阶段无法解决这些人员退休问题的政策口径。

改革开放以来大批自费出国留学人员随后转变为新一代的华人华侨，其中的自费留学回国服务人员顺应了政府关于支持出国留学和欢迎回国服务的态度，在政治上具有积极的标杆作用，是政府侨务工作不可忽略的一个群体。作为政府职能部门，对华人华侨提出退休权益申诉作出回应时，应该覆盖到所有不同群体的情况分别给予阐述，而不是选择部分、不及其余。从国侨办的回复中明确

可知，其政策解释不适合自费留学回国服务人、没有对这些人员的情况给予政策解释，令人感到十分失望和疑惑。如果国侨办认为在对5914号建议的回复中已经包含了自费留学回国服务华人的情况、对他们的情况不需另加说明，那将更是错误的，为此可提出如下质疑和建议。

一、国侨办【1983】第007号文不适用于因私出境在职自费出国留学生

纵观国侨办【1983】第007号全文，是针对归侨和侨眷关于他们短期出境和出国定居方面的相关规定，并不包括出国留学人员。在职自费出国留学人员的情况不同，他们虽也是以因私辞职方式离职，但出境时的目的既不是短期出国也不是永久定居，所持出国护照既不是旅游签证也不是移民签证，出国时不符合条件领取一次性离职费，在国外持有效签证时间是以学习和工作期限而定，出国时与工作单位没有人事合同约束，政府对出国后个人法律身份变化没有限制，出国后可以自由选择和申请希望居住和工作的国家等。另一方面，国侨办在颁布【1983】第007号文时，改革开放后的出国留学大潮还没有兴起，对出国留学生进行管理并制定相关政策的条件并不成熟，用一个并没有覆盖到出国留学生问题的国侨办【1983】第007号文来作为解释回国留学生相关问题的政策依据并不合适。

二、国家侨务政策要与专门针对出国留学生情况的国家教委【1986】107号文兼顾整合

国侨办的回复没有覆盖到自费留学回国华人华侨的人群，国家侨务工作存在空白区域。针对出国留学人员的管理，1986年国务院批转了国家教育委员会《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》(国发【1986】107号)，对回国留学生的工龄问题作了明确的规定。其中第七条：“在职人员自费出国留学回国工作后，出国前工龄可以保留，并与回国后的工作时间合并计算工龄。获得博士学位回国参加工作的，其在国外攻读博士学位的年限，国内计算工龄，工龄计算办法与公派留学人员相同”。其中第九条还述及：“……驻外使、领馆和国内有关部门也应主动与自费留学人员保持联系，保护他们的合法利益……”。国家教委自颁布这个规定30多年来，并没有修订其条文，更没有宣布作废不予执行，也没有对回国服务人员的个人身份提出特定要求，完全可以理解为适用于所有原中国籍出境留学的回国服务人员。事实上，在中央和地方后来相续颁布的许多支持留学生回国服务的政策文件中，都是把改变身份的留学回国服务人员首先归类为留学人员，而不是首先归类到外籍人士。国侨办作为政府在侨务政策方面的最高制定者，应该与政府其他职能部门的相关政策进行整合，维护国家政策体系的高度统一性和严肃性。

三、国侨办对人大15届5次会议5914建议的回复不符合在职自费出国留学人员的实际情况

在该回复中关于“获准出境定居的，可以发给一次性离职费”：事实上上世纪80-90年代以来基层单位并没有对以出国留学为目的因私辞职出境人员套用过国侨办【1983】第007号文精神，没有也不可能领取到任何一次性离职费，那个文件是针对出国移民定居人员，国侨办对此应该了解实际情况。没有领取过离职费，就是一个没有向他们执行过国侨办【1983】第007号文的即成事实，而现在再强调该文件是解决他们问题的政策依据就不是一个正确负责的姿态和做法。

在该回复中关于“超假半年以上的，按自动离职处理，不发给离职费”：该规定明显是针对短期探亲出境人员，留学人员怎会半年就回？在国家教委下发的国发【1986】107号文中对在职人员获准自费出国留学的也没有对回国年限有具体要求。

在该回复中关于“一次性离职费是对职工未达到退休条件前经批准离职出境定居不能再享受退休待遇，而由单位支付的一次性补偿金”：事实上，领取过一次性离职费就表示无法享受退休待遇，现在一些地方社保部门受侨务部门政策口径影响，不负责任地暗示申诉人员可以去原单位商洽一次

性离职费。要求基层单位现在去执行30多年前国侨办【1983】第007号文中关于领取一次性离职费的具体规定是不现实的，从来自部分单位的反馈信息来看也是不可能办理的。

在该回复中关于“根据这一规定，地方和部门当时对部分自费出国留学、办理停薪留职出国逾期未归且长期不与原单位联系的人员，按自动离职做出了处理”：国侨办在此对自动离职人群的实际情况似乎还缺乏清楚叙述。既然有选择地将部分自费出国留学人员与逾期不归人员混为都是按自动离职处理，那么还有另外部分自费出国留学人员没有按自动离职处理的，为什么对他们的情况不予提出和解释呢？事实上，只要自费留学人员是提出辞职申请而获批准出境的，离职时都有人事证明记载，任何单位和任何人员都不能过后单方面地将他们的辞职离职改变为自动离职。

四、国家侨务政策要体现改革开放后的人才回流和保护回国留学生的个人权益

改革开放几十年来，以大批出国留学人员为先驱和主流在国际间的流动，改变了传统侨务对象的内涵和特征：越来越多的出国人员是中高端人才；这些人员流出国之后又流回国内；出国人员变成了回国人员；在国外改变了法律身份又回到国内；由一般中国居民变成了华人或华侨（不一定是归侨）。政府的一些政策还是在使用静态眼光看待这些人员的出境行为，对出国人员以后还会回国服务的状况缺乏政策预案，对于这些人员改变身份前的个人权益是否给予延续和维护的问题不给予明确回答，导致在保护华人华侨权益的具体实践中，对于如信用性质的个人权益（如工龄）缺乏法律指导，不得不通过有选择地 使用现有政策体系中的一些条款、或者直接表示“缺乏政策依据”等托辞，形成所谓的政策口径应用到实际工作中，直接伤害到一些华人群体的个人利益。有要点如下。

<> 国务院批转国家教委国发【1986】107号文中明确规定了“在职人员自费出国留学回国工作后，出国前工龄可以保留，并与回国后的工作时间合并计算工龄”。这说明，政府早已经考虑到回国留学生工龄的问题，但是国侨办在回复中并不予考虑和提及。

<> 国侨办【1983】第007号文第七条有“凡出境定居后又返回，并批准恢复工作的职工，原领取的离职费，原则上应全部退还，…”。这说明，即使归侨侨眷出国定居后还容许回国继续工作，但是国侨办在回复中仅提及对出国人员的规定而不提及回国人员的权益。

<> 国家人事部【1998】101号函规定“辞职人员的工龄可以保留、并与重新就业后的工龄合并计算为连续工龄”。这说明，政府对辞职人员再就业的工龄计算早有明确规定，但是国侨办在回复中仅提及自动离职人员、却不提及因私辞职留学回国人员重新就业的工龄规定。

从国侨办的回复可以看到，政府主要职能部门在处理海内外华人华侨退休权益申诉的问题上所持有的态度似乎是消极和被动的，拘泥于几十年前的政策条文，表现不出与时俱进的政策视野，令人感到十分不满和深深忧虑。对于现有政策法规中合理可行的部分不见研究执行、空白不清的部分又不去补充更新。中国改革开放几十年，社会实情发生深刻变化，作为人民政府的职能部门，对于华人群众的申诉，可以长时期地使用过去成旧的政策条文来应对，多年来竟提不出明确的说法和有意义的解决问题方案！

在缺乏政策听证和法律援助渠道的社会环境里，这些散布在海内外的华人处于完全弱势地位，大多数走访和信访活动都得不到有意义的反馈，能够获得的都是些缺乏坦诚和透明信息的官方文字，得不到在实质上的帮助。这些年他们对退休权益问题持续提出申诉，难道其中就没有任何合法合理之处？政府对最不涉及与现有政策冲突的自费留学又回国服务人员也归入不予解决之列，对于复杂群体中最单纯简单的因私辞职人员群体也不首先考虑解决他们的问题。在基层人社办事窗口，

对于同样要求认定社保制度前工龄的上访者，凡是有中国身份证的就马上给予办理，凡是是持外籍护照的就不予理会。给予公众的感觉是，政府在对待这类申诉时对原中国籍的国籍转变人士所持有的一种“左倾”态度。作为政府在处理相关申诉和研究解决问题时负责发起、协调和推进的机构，国侨办以及下属负责国内政策的相关部门难道就没有一定的政治责任和工作责任吗？

这是随中国改革开放和社会保障制度建立而关联出现的一个历史问题，以后不会再有，提出诉求的人员数量有限且在尘减，若干年后这类申诉或许就会销声匿迹和失去现实意义，甚至在政府职能部门内部知晓这段历史熟悉相关政策的管理人员都难以寻找。政府面对这些华人华侨的多年申诉可以数年不见有所作为，那也可能会进一步拖延不决直到责任的自然消失。如果真是这样，将有失社会公正、有失中国形象。这些华人的后代不会忘记，海内外华人社会终有评论。

作为一个负责任的大国政府，没有任何一个理由可以贬低或拖延对这个问题的解决。这是因为：

¨ 这些华人在申诉的是一个原中国籍公民在中国土地上的工作经历所对应的个人退休权益,而不是在申诉他们作为外籍人士时的个人权益，中国政府及其相关职能部门具有不可推却的责任；

¨ 解决他们问题的基本政策要素已经具备，如外国人在中国可以参加社保并享有同等权益，如已经办理退休手续的中国籍出国人员在国外改变个人法律身份后不影响原有退休待遇，还如国内居民在社保制度之前的档案工龄可以按规定“视同”社保制度缴费工龄等；

¨ 当年社保制度建立初始时，我们的人民政府没有在制度设计上为身居海外的中国籍留学生着想，保障他们日后能够顺利参加祖国的社会保障并拥有个人社保账户的权利，政府应该对这些曾经的中国籍人士承担一定的歉意。如果他们还是中国籍人士时就拥有中国社保账户，即使后来身份改变回国服务也会比较容易继续参保和缴费。而现在政府却反过来以他们身份改变为理由，不予认定他们过去那段工龄的有效性，要他们个人去承担中国社保制度变革对体制外人员负面影响的后果，这是如此寒心！

特此提出如下建议：

1、 明确对于原籍中国因在社保制度建立之前还没有达到退休年龄时自费出国留学的华人华侨，他们遗留在中国的工龄所对应的那部分退休权益是合法的、是受到法律保护的。

2、 依照国家保险法第十三条，在职自费出国留学人员出国前的工龄视同缴费年限，无论他们个人身份如何变化，这部分工龄所对应的基本养老保险费由政府承担。

3、 依照国务院批转国家教委国发【1986】107号文第七条，在职人员自费出国留学回国工作后，出国前工龄可以保留，并与回国后的工作时间合并计算工龄；或者依照国家人事部【1998】101号函规定，辞职人员的工龄可以保留、并与重新就业后的工龄合并计算为连续工龄。如果回国服务时可以参加社保，容许他们将出国前工龄与回国后的社保缴费年数合并计算工龄。

4、 像对待普通国内在职退休人员一样，根据他们的实际累计工龄，按照社保法律法规，为他们认定相应的退休权益并提供手续办理的便利。对于他们在中外何国退休等不同情况，可参照国际成熟社保制度国家的做法，制定相应执行细则。

（执笔人 [email protected]）