安理会改革透视： 从中国能否一票否决日本“入常”解读安理会扩大的必要步骤 作者：蓝月星雨 阅读此文需要一定的耐心，如果可能请下载联合国宪章，懂英文的读者请阅读英文版的联合国宪章。1 
近日，随着联合国秘书长安南公布联合国改革一揽子计划，日本能否成为安理会的常任理事，中国是否会动用否决权来反对日本“入常“的问题受到了前所未有的关注，一篇篇或饱含思考或满怀义愤的文章纷纷出笼，个路人马也相继发表自己的见解。不少人――其中不乏教授，学者自信满满地表示：中国可以凭一票否决，彻底打碎日本的常任理事梦。 一时间，仿佛否决权的使用成了日本能否“入常”的关键。根据安南的建议，安理会成员将由现在的15个增加到24个，增加理事国对目前五个常任理事来说非同小可，而日本“入常”一事的确关系到中国的根本利益，如果中国果真能在安理会里面一票否决，简单痛快地解决问题，那么中国何乐而不为呢？ 搞清这个问题首先需要了解成为常任理事的先决条件 一，修改联合国宪章 安理会的五个常任理事：中国、法国、俄国、英国和美国是联合国宪章规定的（宪章第5章23条第1款），10个任期2年的非常任理事由联合国大会按地域分配的原则选举产生（同上）。所以，要增加安理会的成员，不论是常任理事也好，非常任理事也罢都需要修改联合国宪章。在以往的近60年当中，联合国的宪章总共被修改过三次，其中与安理会有关的只有一次2。 二，修改宪章的条件和步骤 宪章是联合国的根本规则，也是联合国制定的一部国际法。修改《联合国宪章》所需要的步骤和程序不次于修改一个国家的宪法。《联合国宪章》第18章对宪章的修改做出了一系列明确的规定。 步骤A：召开修宪大会 《联合国宪章》第18章第108条对宪章的修改做出了明确的规定，召集决定修改宪章的会议就需要联合国大会2/3的会员国（按目前的191个会员国计算，2/3的成员为128个），以及安理会的15个成员国当中的任何9个投票同意方可。（第18章109条第1款） 步骤B ：通过宪章修正案 宪章的修正案要经过修宪大会的2/3成员批准才可以通过（第18章109条第2款） 步骤C ：宪章修正案的生效 宪章修正案的生效需要2/3的联合国大会成员经过立法机构批准，其中要包括五常（第18章108条） 三，联合国大会：五常没有否决权的修宪机构 众所周知，中国是五个在联合国安理会拥有否决权的国家之一，英文简称P5，也就是中文所说的五常。五常一票否决安理会决议的否决权带给公众的体验可以说是爱羡妒恨的混合的一剂猛药，使用否决权的戏剧效果也是一流的，尽管现在五常都不轻易使用自己在安理会里面的这一特权，但是哪怕仅仅谈论使用否决权就足以调起媒体和公众的胃口。2003年，在伊拉克危机最关键的时刻，法国表示将动用否决权，封杀英美联合提交的授权对伊拉克动武的决议，更是把否决权的戏剧性发挥到了极至，当时一些媒体甚至惊呼法国决定动用外交原子弹。 作为联合国的6个主要机构之一，安理会身负维护世界和平与安全的重任（第5章24条第1款），故此新闻媒体对联合国的报道往往集中在安理会，一手造就了公众认知中联合国就是安理会的误区。事实上，安理会的职责主要是处理世界各地的冲突（同上），虽然在接纳新会员，选举秘书长和国际法院的法官这些问题上安理会也起着不可或缺的作用，然而它并不直接承担修改宪章的责任也不具备这种权力。从上述联合国宪章有关条款当中不难得出在修改宪章的过程中起主导作用的是联合国大会的结论，而大会是联合国里唯一的一个全体会员国都被平等地代表了的机构，表决的时候一国一票，完全没有否决权一说（第4章18条第1款），并且根据宪章的条款，在修改宪章的三个步骤当中，只有两个步骤跟安理会及其成员有关。 解析步骤A：召开修宪大会需要安理会成员中的任何九个赞同，在这个步骤当中没有提到五常的否决权，事实上，即使在安理会，有关程序问题的表决，五常也是不能行使否决权的。（第5章27条第2款） 初步结论A：在要求召开修宪大会大会的过程当中五常没有大的作为，中国在安理会里面即使反对也不能否决，所以投弃权票也是一种选择。 解析步骤B：这里面根本没有提到五常，理论上五常跟联合国国大会里面的所有成员都平等了，只拥有普普通通的一票。（第4章18条第1款） 初步结论B：五常在修宪大会通过修正案时没有作为。 解析步骤C：生效是所有国际法生效的最后环节也是一个需要假以时日的环节。所谓的批准指的是各国的立法机构正式确认并且，如果需要，对相关的国内法作出调整和并使之于国际法的内容相协调。这个立法机构在中国就是全国人民代表大会，换句话说，如果全国人民代表大会不批准联合国宪章的修正案，即使联合国成员当中的127个包括五常当中的其它4个都同意甚至批准了该文件，它还是没有任何效力的一纸空文！ 初步结论C：全国人民代表大会是埋葬任何中国所不同意的国家成为常任理事的最佳场所！联合国宪章在修改宪章的条款当中虽然没有直接赋予安理会的五常所向无敌的否决权，但是五常在最后的关头终于得到了一个基本等同于否决的权力！然而，本文接下来的分析正是要说明这个结论的仓卒与不足，在现实中，要尽一切所能避免这种情况的发生。 现实是一个远为复杂的世界，复杂的现实也不可能不在联合国这个国际舞台上反映出来。五常在安理会拥有否决权的事实使得他们在联合国除了安理会的其它机构中也举足轻重，这并不是完全因为一票否决的特权而是基于他们在国际关系的现实里面的超强影响力。在联合国成立之初，五常就是二战当中的主要战胜国在当时的世界拥有强大的政治、军事实力，后来又都逐步发展成为拥有核武器的国家，因此，安理会里的否决权，不妨看作是五常实力的体现而不是相反。五常的影响力从安理会延伸到联合国的其它机构以及领域也就不难理解了――现实当中的影响力使然。如果以一个联系现实的目光再一次审视这个问题，上述三个步骤的具体情况在实际操作中就发生了微妙的变化。 首先，上述三个步骤的排列顺序是按照修改宪章的过程，即时间上的先后顺序来排列的，但是在现实操作中，我们却需要使用逆向思维，从最后一个步骤说起。 步骤C，这是最后一步也是正顺序三步当中最关键的一步。到了这一步田地，宪章的修改已经完成，国与国间无数的争吵、讨价还价、让步妥协已然画上句号，一出大戏基本接近尾声，只待观众鼓掌落下帷幕了。各国纷纷开始在自己国家的议会内部确认并通过宪章的修改本，随后将确认的文书送交秘书长。不错，根据宪章的规定作为五常之一的任何一个常任理事都可以依照宪章的规定，以国内议会不批准的方式使得宪章案不能生效，但是现实中如果到了这一步就等于是跟联合国会员国当中的大多数的意志发生了抵触，也就是不符合国际社会的主流意愿和思维，这样即便能够达到自己的目的，但付出的代价将是巨大的，处境也将是极为被动的。 事实上，日本目前的所作所为就是假想中国在修宪初期的步骤A和步骤B的过程当中保持沉默和暧昧，而试图在步骤C的最后关头发难。近来，日本虽然在全球范围内寻觅广泛的支持却偏偏不向中国这个安理会五常之一，像亚洲许多国家一样曾经在二战中遭受它侵略和蹂躏的邻国寻求谅解与合作，反而变本加厉地一再挑衅，比如修改教科书否认侵略事实等等，究其原因就是日本认为只要中国在步骤A和步骤B不明确表态反对，等到步骤C日本就吃定了中国。那时，中国纵有一千个不乐意，一万个不情愿，甘冒中日关系彻底破裂的风险，不确认宪章修正案，但是中国不能不考虑其它那2/3的联合国会员国的意愿以及这些国家施加给中国的压力，不考虑被扣上分裂联合国，阻挠联合国改革乃至削弱联合国的这顶大帽子，于万般无奈之中，中国的选择只剩下：或者选择反对而众叛亲离，或者因没有选择而乖乖就范！因此，这种做法虽然是一种客观存在的可能选择，但显然不是中国的首选和现实中的上策。 这里还应当指出的是，在决策的过程中，首当其冲的就是考虑步骤C的结局，即：扩大安理会，增加包括日本在内的国家成为安理会的常任理事究竟符合不符合中国的利益？如果答案是不符合，那么人民代表大会是不会批准损害中国利益不符合中国人民意愿的任何文件的。这一点明确了之后，作为国际社会一个负责任的成员，就完全有必要让其它的成员及时了解这一情况。第一，这可以防止在步骤A和B操作当中的无用功，第二，也可以实现共赢避免出现无法打破的僵局，第三，中国可以控制局面保持主动，避免被动和孤立。由此可见步骤C对于包括中国在内的五常的意义与其说是在最后的关头给予五常一种近乎耍无赖似的要挟手段，不如说是给五常在修改宪章的过程当中的意见增加份量。尽管在步骤A和步骤B当中五常都没有否决权，但是任何不符合五常利益和意志的提议或者决定，在最后关头都将面临无法实现的结局――这显然不是修宪大会以及与之相关的各种讨论和运作的目的；同时五常也要清醒地认识到：这最后的否定并不等同于安理会里面的一票否决，因为即使在只有15个成员的安理会，以区区一票否定其它14个成员国的意见，固然可以使五常体验一种权力带来的高高在上的快感，但也往往面临着国际社会的压力。例如在巴以冲突的问题上，美国在安理会里一意孤行的做法就使其自身备受责难。同理，在联合国大会以2/3多数通过宪章的修正案之后，以这种方式发难乃至要挟、拖延，抛开问题本身的对错不谈，这种做法的实质就相当于跟其它100多个国家顶着干，来自国际社会的压力更是不言而喻的。事实上，跟国际社会大多数国家意愿相违背的对抗也许可以存在一时，因为联合国大会的决议不具有法律约束力，但不可能具有持久性。 现实中切实可行的上策应该是：在联合国大会多数会员意见形成的步骤A表达自身的意愿，维护自身的利益并且把自身的意愿与多数的意愿结合起来，或者在成为少数的情况下，运用各种外交手段使得至少1/3强的会员跟自己保持一致，使得不符合自身利益的方案和决议不能通过。值得注意的是，这种可能性的存在则完全是由实施步骤C的有关条款赋予五常的。 步骤B，回过头来再看步骤B就不难发现刚才的结论B是多么的草率和肤浅。虽然在这个过程当中，五常也和其它180多个联合国的成员国一样只有一票而且通过步骤B并不需要五常全部同意，但是五常当中任何一个在步骤B的反对票，或者，投反对票的意向，都意味着在下一个步骤――步骤C的反对，在这种情况下坚持进行步骤C的工作是一种极大的不明智，为了避免这一失误与僵局的出现，大会一般会选择协调意见，使五常当中不同意现行方案的成员与其它成员进行协调，所以在步骤B当中五常的反对票是不容忽视的。 在步骤B中，作为五常当中的一员的中国如果不同意也还有以下的选择：一是，联络1/3即63个以上的会员国反对或者弃权，使修改的文本不能通过，但是在步骤B的进行当中，这种选择的可操作性实在值得怀疑，因为修改宪章的决定是在2/3的成员国同意的情况下才通过的，除非有国家出尔反尔中途变卦，改变了在步骤A时的决定，才会有1/3以上的成员到这时候才反对或者弃权！事实上，如果在步骤B的过程当中可以使一部分在步骤A当中采取支持态度的会员国改弦易辙，就一定可以使这些国际在步骤A的时候就采取跟自身相同的态度。二是，协调自身跟有关国家的利益，彼此协商作出让步和妥协，同样此选择在步骤A中就已经存在了。可见，要争取主动，增加自身的选择，步骤A运作至关重要。 步骤A，在步骤A的实施过程中，五常虽然不能在安理会里面否决召开修宪大会的提议，但是五常对修宪的态度将或多或少地影响到其它的会员国的选择。请不要忘记，五常虽然只是安理会里面的常任理事但是五常在国际上具有政治经济以及军事上的强大影响力影响力，在联合国相关事物中五常还主宰着授权动用武力，批准维和行动，决定动用或者解除制裁，向联合国大会推荐秘书长候选人等，在这些问题上需要五常支持的国家不在少数，因此这些国家也往往与五常保持着一定程度上的默契与合作。所以，步骤A以及之前的时间是进行外交运作争取主动的最佳时机。 在步骤A的操作过程中，首先要假设改革方案已经成熟，这么做的原因将在下文当中探讨。包括中国在内的理事国对步骤A的态度其实就包含对改革方案的态度。 在步骤A当中的反对票或者投反对票的意向，就意味着在步骤B以及步骤C当中的反对，由此得出的结论即：步骤A是关键的关键。静观其变、后发制人一贯策略在“入常”的问题当中不适用了。 在本阶段的运作当中存在着多种可能性，故而包括中国在内的会员国对于改革有着多重选择。 首先，可以选择是否改革安理会。目前安南提倡的有关安理会改革问题的方案A和方案B，实际上是2003年安南任命的名为“威胁，挑战与改革”名人工作小组3提出的建议，该小组的16位专家名人就改革联合国的问题进行一年的工作，于2004年底向秘书长和大会提交了工作报告，报告当中提出了100多条改革联合国的建议，安理会改革只是诸多改革问题当中的一个环节，所以改革联合国应该把握住大局，而不仅仅是一个安理会。无疑，安理会改革是联合国改革当中的核心问题，在过去这个问题也在联合国内部和外部进行了多年的讨论。1993年，联合国大会就安理会改革问题成了“不计员额的安理会改革问题工作小组”（简称）。该小组在多年的工作中讨论了跟改革有关的各种问题和可能性，但是由于任何涉及到安理会五常的否决权，增加常任理事，增加非常任理事的改变都需要到修改联合国宪章，所以安理会改革的问题总是雷声大，雨点小。同时，在有关安理会改革的多年探索中，一些会员国往往发出增加常任理事是否会使得安理会的工作更为有效的疑问――在目前5个常任理事的情况下，安理会还常常因为五常的意见不一致而无法做出决定发挥应有的作用，增加新的常任理事就会使安理会的工作效率更高，更具有权威性吗？ 其次，选择如何改革安理会。安南提出的安理会改革方案的方案A和方案B其实就是名人工作小组去年提出的安理会改革方案。 方案A：增加6个没有否决权的常任理事；增加3个非常任理事 方案B：新增一个安理会理事国类别，增加8个任期4年，可连选连任的准常任理事；增加1个非常任理事 
两个方案的共同之处为：都是把理事国增加到24个，而且新增成员都没有否决权。 两个方案的主要区别在于：方案A中的新增常任理事虽然没有等同于目前五常的地位，但是也没有方案B中的任期较长的“准常任理事”定期由大会选举产生的不确定性，由此可以想见，方案A一旦被采用，新增常任理事的国家名称将明文写在《联合国宪章》里。 平心而论这两个方案是经过深思熟虑的，也具有相当程度的可行性。但是这两个方案并不是唯一的，在以往关于安理会改革的讨论当中有过不少其它的方案，最近希拉克在访问日本时就提出赞同日本和德国成为拥有否决权的常任理事――如果把这一个提议合理与否的问题放到一边，提议本身显然是目前两个方案当中都没有提到的另外一种可能性。引进其他方案的风险在于引发关于改革方案的新一轮争论从而使得改革的进程被无限延长，但也不应该排除此举可能使改革方案更趋于合理。 改革安理会的思维也不应当停留在增加常任理事国这一个问题上。过去的改革中就出现只增加非常任理事，改革安理会的工作方法，增加安理会工作的透明度等做法。因此，只要能达到改进安理会工作的目的，任何合理有效的方法都不应当被排除。 
再次，可以选择改革的时机和步伐。今年是联合国成立60周年（同时也是二战胜利60周年），安南提议在9月第60届联大召开之前把改革的问题决定下来，此建议当然是基于加速改革步伐良好的愿望，安南将于2006年底之前完成他的第二个任期，看到改革在自己的努力倡导下在任内得以实现的心情是可以理解的。但是，作为联合国的一员，特别是五常的一员，中国以自身的利益为出发点，坚持在方案成熟、得到包括安理会五常之内的会员国的广泛认同之前不做出任何关于修改宪章的决定，毫无疑问是本着对改革负责任的态度，这样做的目的无外乎是为了保证步骤B和步骤C可以顺利进行，否则在改革的初期盲目求快、好大喜功则可能适得其反，使得改革在其后的过程当中陷入僵局并导致会员国的分裂，这样一来不仅改革有可能失败，并且有可能削弱联合国。修改宪章不是一件一朝一夕就可以完成的事情，在改革的过程当中既要选择适当的时机、采取稳健的步伐，也尤其需要耐心和智慧。 目前在改革的问题上的分歧主要集中在对改革的方案上，比如美国反对德国（方案A），韩国反对日本（方案A），新加坡则反对在理事国当中划分出一个新的“等级”（方案B）……所以，反对某一个国家“入常”或者反对某一方案并不意味着反对安理会的改革，不妨把发表反对意见看作是是完善改革方案的一个必要过程。从改革本身来看，与其说安理会的改革能够促进理事会的工作，不如说改革是为了满足一些国家入常的意愿并缓解安理会理事国之外的联合国会员国对安理会工作现状的一些不满，把握住这一点有助于理解改革的目的和改革所要达到的效果。 包括中国在内的五常虽然不能直接否决任何一个自身所不同意的国家“入常”，但是联合国宪章有关确认宪章的修正案的条款确保了五常的切身利益在修改宪章的过程当中不受侵犯。正如当初在安理会里给予五常否决权的初衷之一是确保五常当中的任何一个都免遭安理会授权旨在集体安全的武力行动的制裁一样，不妨把本文所述步骤C的实质看做是给五常在修改宪章过程当中依法保障自身利益的一道保险。至于在实际操作过程中如何灵活合理地运用这一条款就要看他们的智慧了。 注 1．中文宪章http://www.un.org/chinese/aboutun/charter/charter.htm 英文宪章http://www.un.org/aboutun/charter/index.html 2．参看《联合国宪章》之介绍性说明。 3．“威胁、挑战与改革”高级别研究小组简介
http://www.chinaiiss.org/bewrite/lanyue/highlevelpanel.htm
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