改革忌泛化 治乱须清源

本文见《财经》杂志 2011年第10期 出版日期2011年04月25日

    日前在天津举行的2011年全国经济体制改革工作会议上，与会者提出在“十二五”(2011年－2015年)时期，要推进完善基本经济制度、行政体 制、财税体制、金融体制、资源环境价格、社会体制、收入分配和社会保障制度、统筹城乡发展体制八大领域改革。改革领域之全，门类之多，可谓琳琅满目。

而在这八大改革总项之下，又有诸多改革“子目录”。比如行政体制改革，就包含创新公共服务体制、优化政府结构和职责、完善绩效评估制度、推进依法行政等方面的改革。

此外，那些没有写进这些总项和子目录的具体改革还有很多。比如近期个税起征点的提高被称为个税改革，此前资源税的推出又叫资源税改革，甚至连作 为已有税种的房产税在调整征收范围后的施行，亦被称为房产税改革，而无论是城镇居民做实养老账户还是农村居民建立养老账户，都可视为社会保障体制改革。凡 此种种，不胜枚举，真可谓凡有政策处，必闻改革声。

比较准确的理解，所谓改革即改掉旧有事物或制度中不合理的部分，使之更加合理完善，更适合客观情况。以是观之，那些旨在弥补此前缺失和历史欠账的政策均不宜视为真正意义上的改革。

以城乡一体化为例，让包括农村居民在内的每个公民享有平等的社保医保待遇，是每一个文明国家的政府应尽的公共职责，虽然其间涉及对某些环节比如 户籍制度的重大调整乃至最终取消，但实现城乡一体化的过程和努力显然不能被泛化为改革，更不能将此目标的实现视为改革成果——严格地说，本来就是从“无” 到“有”，何改之有？

而那些针对政府日常管理职能进行的常态化调适和纠偏举措，也不宜动辄冠以改革之名。

例如举凡治堵，都要与交通管理体制改革沾边，每次针对流动人口的治理，也都要与城市管理体制改革挂靠，甚至政府机关用车大小、多少、“明贴”还 是“暗补”，也要挂上“公车改革”的名头，而究其实则风马牛不相及，甚至走向改革的反面。比如治堵走向车辆限行直至限购，治理流动人口走向清理防空洞和让 所谓“高危人群”自行离开，而公车改革则越改越呈积弊难返之势。

这种对改革的泛化，极易造成改革的污名化，甚至对改革名目的滥用亦不鲜见。比如此前政府对公立医院不再大包大揽，而让其以药养医，此一医药采购 环节“伪市场化”的权宜之举显非真正意义上去旧迎新的改革，被有关部门称为“医改”，实在是有负改革之名。而“看病难、看病贵”日益加剧，社会情绪强烈反 弹，必然导致此种无实质变动的“医改”难以为继，令公众对改革之名深表怀疑。及至医改再起，不得不冠之以“新医改”。

类似的情形还不少，比如把教育产业化称为教改，把强迫农民“上楼”叫做用地制度改革等等。总之“改革是个筐，啥都往里装”，这除了会招致人们对各种“改革”的普遍反感，还会导致一些别有用心的人士借机对所有市场化取向的改革一概否定，危及改革大业。

而与官方面面俱到的“改革议程”相映成趣的是，近一二年来学界关于重启改革议程的呼声又不绝于耳。官学两界关于改革的表述之所以会出现如此歧异，既牵涉到人们对何为真改革的认知分野，也涉及人们对推进改革方式的分歧。

30年改革开放的成果之一是改革观念深入人心，凡事以改革为旗号便显得师出有名。各级为政者在推出各种举措时也多有借改革凝聚政策共识，减少落 实阻力的考量。但我们担心的是，种种对改革的泛化正在造成改革的庸常化。如果凡出政策皆冠以改革，必然导致人们对改革之名与实的麻木感和疲惫感，使改革流 于口号化、标语化和形式化，进而模糊改革的真义，淡化了改革的实质。

改革的泛化在令真正关键的改革议题失焦的同时，还会延宕改革进程，甚而会衍生出大大小小的“子改革”。

以时下人们热议的电力领域的“水”“火”打架为例，正是由于最根本的以电网输配分离为突破口的电力体制改革迟迟得不到推进，导致供需难以见面，电力市场至今未能形成，难以发挥价格发现者的功能，才会导致水电利益集团诉诸“行政或媒体游说”来谋取水电价格的提高。

事实上，在现有体制下以“减排”的名义对能源结构的行政性调整，并不能取代市场的选择，更不能取代体制改革本身。如果将此种博弈模式所导致的 “水”“火”发电结构调整称之为改革，那么接下来必然要辅之以水电项目审批机制的“改革”，水电价格形成机制的“改革”等等。如此循环往复，不知伊于胡 底。

中国改革的总设计师邓小平曾经说过，从某种意义上讲，改革也是一场革命。如同革命不是请客吃饭，改革也不是遍洒胡椒面。改革需要锐意进取，需要 集中力量抓住关键环节打攻坚战，否则年年岁岁话改革，岁岁年年改革话，难免在岁月蹉跎中，在街谈巷议中，耽误了真正重要的改革前程。