城管队员被杀只是社会溃疡腐烂扩散先兆

                     2006年8月15日

何必

8月11日下午16时50分，海淀区城管大队会同公安，交通等有关部门在中关村地区联合执法时，海淀城管大队海淀分队副队长李志强被无照商贩用刀刺中脖子，经抢救无效殉职，成为北京城管成立八年来因公殉职第一人……（略。）

这是一个很凄惨的内容。一个城管队员在执法过程中被不法分子用钢刀刺中，抢救无效死亡。一个鲜活的生命转瞬间就离我们而去，留下妻儿老小。亲人们面对这突如其来的打击很是无法承受，同事们也为这种血腥的暴力所导致的恶果愤慨不已。

生命是最应该得到尊重的。无论因为什么原因，不管是采用什么性质的暴力，剥夺他人的生命都是值得谴责的。特别是，面对城管人员执法时气急败坏丧失理智，动用凶器致人于死地，这注定要承担法律责任。

这个事件出来以后，各界对此进行了连篇累牍的议论。

其实，此前几天，北京媒体透露，8月9日，市城管部门按照刚刚出台的《城市管理综合行政执法装备技术规范》对全市城管执法队伍进行装备，并将在2008年之前配备齐全。对城管执法系统进行规范配备，在全国尚属首次。《规范》对六大方面基础装备的配备标准进行了规范：1.特种服装防暴力；2.掌上当年查黑档；3.激光仪器测违建；4.篮黄顶灯能报警；5.GPS定位；6.测酒器督察执法队员。

这个制度创新甫一出笼，立即引起了举国上下议论纷纷，媒体竞相展开讨伐，认为如此武装到牙齿的制度设计，到底把矛头冲着谁？不管怎么样，城管执法队员所面对的被执法对象或者行政相对人，都是些城市贫民，并都是因为生活无着才不得已采取违法经营的方式给自己弄口饭吃以及养家活口。用如此全副武装的装备去对待纳税人，这种姿态及其背后的行政基本思路，显然与仨代表新三民主义执政为民和谐社会的基本取向相去甚远乃至背道而驰。如此下去，只能造成官民关系进一步紧张甚至恶化，将暴力活动升级换代。

可没两天，北京就出现了这起城管人员在执法过程中被杀害的事情。这似乎给上面那条加强城管执法人员配备水平的政策做了最好的注解：看见了吧？城管执法人员都工作在什么样的危险当中？如果不加强对他们的保护，这个社会的秩序将无以维系。

不过，这个事件发生的过程中，有一个细节却被各界所忽视，那就是这次执法是公安与城管的联合执法，在被害人执法并遭到攻击之际，在场有14名人民警察，却整齐划一地采取了无动于衷的态度。

事实上，现在城管执法过程中，很少有单独执法的，基本上都是与警方共同行动。

姑且不说这种联合执法所带来的执法成本的增加给纳税人增加了什么样的负担，只是看，单纯依靠城管执法，已经到了根本不足以震慑和管制“不法分子”的程度，必须要有警察在场，才能勉强控制局面。

即使如此，现在城管执法人员被殴打甚至伤害的事件也愈演愈烈。

大概我们没法说，警方在如此执法过程中的无所作为是导致被害人死亡的直接或间接的因素，而施暴者大庭广众之下刺伤了人扬长而去，在场的警察却没有抓捕，这事不也很让人匪夷所思？

现实的情况是，城管部门人员没有多少，但他们现在承担的工作却总共涉及14部法规，共计300多项工作。查小广告、查违建、打无照、治理黑车……

而城管执法权的扩大，使得原来分散于比如公安、交管、卫生、工商、市政等多个行政部门的执法权得以集中并强化。

但如此集权，却没能完善城市管理职能质量的提升，上述部门再加上例如税务、消防、街道等衙门口，依然都行使着城市管理的部分权力，而且有为了本部门利益而扩充权力的冲动与策略；同时，责任体系的崩溃使得各部门在争夺权力及其附加利益时争先恐后，在承担责任时却竞相退缩。

最典型的，就是这次事件中警察的袖手旁观了。其他那些城管遭围攻时，围攻者都拿着刀具棍棒等等，形成了妨碍公务阻挠执法，并且由于手持凶器（虽然不一定是管制器具但此时却有了行凶的功能），警方完全应该出手，可最终却是城管人员被打事件屡屡发生。如此联合执法的效力也昭然若揭。大概，以后再有什么联合执法，必须要加上武警甚至正规军了。如此，人民军队的作用也就必须重新界定了。

虽然我们必须痛恨那个拔刀杀害城管执法人员的歹徒。但这种基本立场之下，我们想想为什么他竟敢如此胆大妄为。他到北京几年，购买了三轮车想自食其力，但却被当作非法运营而由城管执法人员扣留，要知道，城管执法过程中的野蛮和惨无人道也是尽人皆知的，而采取各种合法性本身就很成问题的理由一而再再而三地扣留并销毁城市贫民赖以谋生的家什，根本不顾及城市贫民的死活的行径，也才是导致城管执法人员形象非常恶劣的原因之一。

坊间认为，东部许多城市在打造“现代城市”等理由下，把一些行业管理标准抬得非常高，使每个城市都有几十万跨不过门槛的“非法经营者”，催生出大量的地下经济。城市行业管理由此陷入恶性循环：某一行业市场混乱——政府抬高准入门槛——许多人转入地下——整体市场更加混乱。这种“高标准”绕过法律对权力的约束，把许多人逼成“非法经营者”，从而实施控制，实际上是行政权力对法制的一种僭越。

这次城管执法人员被杀害后，媒体评论却不是一边倒地为失去的生命惋惜和对加害者的声讨，而纷纷透过这个事件涉及到了背后的成因。“暴力抗法源于法律仪式淡漠”，这种议论不过是停留在众所周知的层面上；“‘以暴制暴’不是城市管理和谐之道”、“‘小贩杀城管’惨剧为何屡屡上演”、“城管打人和被打损害的都是政府形象”、“令人心酸的‘防城管作战图’”等等，则纷纷或者对城管执法的合法性本身提出质疑，或者对城市居民生存与城市管理二者之间存在着的巨大而深刻的制度断层提出批评。

坊间认为，中国已进入黑社会犯罪高发期。在黑恶势力发展的各个阶段，都存在弱势人群由“弱”转“黑”的现象。在河北省林润良黑恶团伙20余名涉案人员中，近一半为无业人员，其余包括下岗职工、农民等。在吉林省展文波涉黑案件中，被检查机关起诉的19名犯罪嫌疑人中，无业者、农民、单位司机等人员占了2/3。当前中国打掉的涉黑犯罪团伙中，无业人员、两劳释解人员等社会闲散人员占较大比例。失业、收入分配差距等问题，使黑恶势力的产生有了社会基础。

此前，我也曾写过“或者废了城管或者废了黑社会”，认为城管与黑社会形成之间有着必然而且不可或缺的连带关系，正是城管所体现的官方社会治理立场倾向，与和谐社会的基本要求相背离，才导致了社会矛盾、冲突乃至暴力日渐激烈和扩大的制度原因。

可以说，城管执法过程中所面对的，恰恰是这个社会公共政策领域里饱受摧残的群体，而政策中社会政策的凋零败落，正是他们为了活命而不遗余力甚至铤而走险的制度背景。如此，我们该谴责这些“不法分子”，还是应该谴责这不法当中的“法”的缺德，抑或其制定者的缺乏正义与良知？

这种公共政策断裂当中，最主要的是社会政策的缺失。

我的朋友，北京师范大学社会发展与公共政策研究所教授徐月宾博士在为北京市民政局、北京师范大学联合课题组撰写的《构建和谐社会与民政工作改革发展问题研究报告》一文中指出，“首先，社会政策不仅是减缓贫困和缩小收入差距的必要手段，而且可以促进市场经济的持续发展。其次，社会政策是生产力。三是社会政策可以起到预防风险和管理风险的作用。”“缺少社会政策将会带来什么样的经济社会代价？毫无疑问，代价将是广泛而深远的。（1）形成贫困陷阱。人们不仅会由于缺少有效的风险保护机制而经常陷入困境，一旦陷入贫困则很难脱贫，造成所谓的贫困陷阱。而对于贫困的事后补偿的成本将会更高。（2）人力资本的损失。缺少社会政策即意味着政府对公共福利和社会服务的投资不足，相当一部分社会成员的生活质量、健康、教育水平和技能等都将会受到直接的影响，特别是对青少年的投资不足，不仅会导致国家当前的人力资本损失，更会使未来的人力资本受到影响。（3）社会资本的损失。在方面的损失包括两个层面的内容：一是对家庭功能的影响。政府对公共福利和社会服务投资不足的直接结果是，家庭将承担更多的责任、面临更大的压力；在缺乏必要支持的情况下，家庭的很多功能和责任包括养老育幼等都将受到负面的影响。二是对社会价值、社会凝聚力和社会稳定的代价。社会政策不仅是政府关注人民生活疾苦的象征，更是形成社会共同利益和社会凝聚力的工具；反之，缺少社会政策必然会导致贫富差距和社会不公平的加大，人们将失去一些基本的社会价值如诚信和互助等，进而导致社会凝聚力削弱以及暴力和社会动荡等。（4）人民对政府信任的减少。缺少社会政策意味着使人们的价值和命运完全交给市场来决定，因此必然会导致人民对政府信任的减少。”

徐月宾在其“政府的社会福利角色”一文中的认为：“新右派（New Right）批判福利国家的理论依据即是：庞大的福利开支浪费了社会资源，降低了经济投资能力和生产力，最终拖垮了经济。现在，这一观点早已被人们抛弃，而社会政策是生产力要素的观点已经被越来越多的学者和政府所接受。”“近年来，很多学者和政府开始认识到，一些非经济因素，如社会稳定、社会凝聚力、和谐的社区生活以及功能完整的家庭等，对经济发展至关重要，因而正在形成这样一些认识：社会政策的作用不再只是再分配，而是具有社会投资作用的一种资源配置手段；社会政策的作用不只是促进社会公平，对经济效率也有重要贡献；相反，缺少社会政策不仅会带来社会成本，更会对经济发展产生广泛和长远的负面影响。”“社会政策必须以增强贫困者的经济和社会功能为原则，使他们融入到社会的主流生活中来，而实现社会包容的先决条件则是劳动者必须进入劳动力市场并且有一定的竞争能力。也就是社会政策的重点从创造就业机会的需方为主导转为以提升社会成员就业能力的供方为主导。”

而谈到“公民社会”时，他谈到，“正像市场经济不能自动生成一样，公民社会的形成也不是一个自发的过程。在我国，培育公民社会组织的核心是政府要承担起支持者和规范者的角色。这是政府转型的首要任务和前提条件。”

如果政府动用比如城管这样的执法队伍来对付人民，而且还利用人民交纳的税款采购高规格的装备武装这些执法队伍，使之在对付纳税人时更加高效而凶残，问题就不止是对政府信任的减少了。最直接的结果，是对城管施暴事件的频仍，以及城管执法人员的暴毙。

可以看出，当今中国社会的存续面临着前所未有的危机，其重要表现就是公共政策的断裂、扭曲、伪劣、愚蠢。包括制度在内的公共品供应远远不能达到一个正常社会所应该具备的起码水平和要求，制度以及公共品供给的严重匮乏，形成了非常广泛而深广的社会关系危机。这种社会关系危机尽管散乱分布在社会的各个角落，但是却在场城市管理的具体执法过程中与城市居民发生了直接的对抗，造成了在其他场合也许很难出现的直截了当剑拔弩张势不两立不共戴天。

也就是说，城管执法过程中，成就了所有社会矛盾在一个片刻和一个犄角旮旯当中的集中展现与爆发，这个执法活动揭开了社会溃疡的冰山一角，形成了社会系统中最薄弱最敏感最多事的区域的血腥展现。

城管执法人员屡遭暴力侵害，以及与此相对应的行政相对人日趋悲惨的生活状况和为了维持如此恶劣状况展开的殊死抗争，只不过是社会溃疡腐烂扩散的一个显著而确切的先兆，对此，我们也许更可以理解为具有导火索的意义。