两会制度创新啦

                                           2005年2月23日

何必

中国社科院法学所副所长李林研究员日前建议，全国人大会议应由每年一次改为两次，会期增至40天，……（略。） 

时下，每年一度的全国两会又要召开了，围绕这个所谓全国人民的政治节日的各种活动早就紧锣密鼓地展开，各个利益集团使出各自招数，进行着政治、经济、法律力量或明或暗的较量。法律领域里形形色色的专家自然不甘人后，纷纷提出发聋振聩的建议，力图能够在这个中国政治舞台汇演时期引得各方的广泛关注。

例如，建议将全国人大会议从每年一次增加到每年两次，会期增至40天，并将全国人大常委会组成人员增加到300-400名。按照建议提出者的说法，会期延长将有助于利用充足的时间进行调查研究，避免草率立法。

不肖说，将人大会议次数倍增，即使将与会人数减半，但举行会议所牵涉到的各种准备工作、机构设置、人员配备、文件资料、行政支持、后勤保障、安全保卫、举办地整治等社会资源动员力度，并不会因为人数减半而有实质性减少，而增加举办次数则必然要增加这方面社会资源的投入；再加上会期延长，更是会使得整个会议成本大幅度增加。这还不算每年两会期间北京都要为此耗费大量的人财物力，例如2004年两会期间整个长安街极其延长线上灯火辉煌，报刊上将这种状况说成是百姓的节日，而身处北京几十年的笔者，深知皇城根儿下的人们从来没有把这当作过什么节日，倒是两会期间的交通管制、新闻管制等给工作和生活带来的不便几乎成了万人唾骂的对象。

过去有句话说，国民党税多，共产党会多。按照如此建议，会议的次数还要增加，倒真是给这句流传很久的话进行了与时俱进的注释。（当然，共产党税多也逐渐成为国人的共识。）

原本，在人大休会期间，就是代表们进行调查研究的时间。作为理论上的国家最高权力机关，人大代表资格本身就具有类似部分法律责任豁免权这类特权，而这种特权的具有就是为了让代表能够充分行使人民赋予的特殊身份，在日常工作和生活中进行与国计民生相关事项的调研。通常情况下，一个法律的出台要经过复杂、科学、谨慎而细密的调查研究论证过程，远非可毕功一役一蹴而就的。如果为了避免草率立法就要延长会期，那么是否可以说，在休会期间代表们并没有完成人民交付的使命而松懈倦怠庸碌无为？是否可以说，此前譬如证券法那样草率的立法就是因为会期太短？是否可以说，在如此短期里出台的法律都有着草率立法的痕迹与后遗症？是否可以说，迄今通常每年10天左右的全国人大会期一旦延长到40天，就能解决立法草率的问题？

立法草率，本质上是立法者或者无能或者不尽职所导致的，与会期长短没有必然联系。立法事关国家运行刚性规则的制定。在现代，世界各国都将立法当作国家政治和社会生活中至关重要举足轻重的大事，绝非可以草率行事。目前我们社会里出现的立法草率，应该是个天大的、国际化的耻辱，是在法制化名义下草菅人命祸国殃民而不可饶恕与容忍的行为。到现在，却被“专家”轻描淡写地试图用延长人大会期来敷衍淡化，真不知道人们到底对法律是否还应该有起码的信任与尊重。进一步说，假如立法者缺乏基本的立法能力、尤其是立法道德，那么即使一年365天都开会，弄出来的法律又会有什么可以值得期待与遵守的呢？

说到把“国民经济和社会发展计划”和“财政预算”两个报告印发给人大代表审阅，而不是再去进行会议宣读，看上去又是个很令人鼓舞的制度创新。其实，这类建议也早就出现过，坊间认为每年两会就是劳民伤财的聚会，是权力计较与分配的会客厅。且不说全国人大会议充其量也依然不过是橡皮图章和表决机器，即使是只关注表面上的职能归属与工作绩效，好像也还是让人哑口无言。

例如，中国财政预算编制之粗糙，是举世闻名的；而预算执行工作过程中透明度几乎惨不忍睹，在制度设计的当初就赋予有关部门和人员在资金分配与使用上自由裁量权过大，并且基本上没有任何监督，导致大量利用资金支配权设租寻租腐败行为的比比皆是屡禁不止。

国际上，政府预算必须在计划年度开始之前编制，并经议会审议、批准和确立的原则，已经获得了广泛的认同与支持。为此，各级政府在编制部门预算时，也力图将提交和确立预算的时间提前到年度开始之前。预算的准确性和执行的刚性也普遍加强。从国际上尤其是西方发达国家的成功经验看，政府预算草案的编制过程，也就是政府各个部门对于自己下一年度活动的安排。预算编制越具体、越详细，对该部门的施政能力和计划能力的要求就越高。

而在中国，由于匪夷所思的原因，到现在，每年全国财政预算都要到该财政年度已经开始了的第一季度才交付审议并得以确立，或者说，是在木已成舟的情况下才给人大会议走个过场，具体来说，钱已经开始花了，有权决定这笔钱是不是该花、该怎么花的人还不知道呢。

何况，中国的各级政府预算的具体数据指标从来不向社会公布，只公布几个收支大类的预决算数字。这些极为粗放、抽象且专业性很强的预算指标，对于人大代表和社会公众，仍然是外行看不懂，内行也不可能看出问题。即使看到这些文本原件的两会代表或委员，在如此情况也只能充当举手工具，在会议开幕后才得知报告内容，根本无法对其进行什么审核与研判。而关于各项预算计划之外的临时性追加拨款，则更是缺乏透明度和公开性，基本上是暗箱操作。

因此媒体指出，在中国目前各级人民代表大会及其常委会对各级政府的财政预算及其执行情况，尚未形成真正意义上的监督制约。而在缺乏监督制约的情况下，滋生各种不正之风和腐败行为则是在所难免的。

如此状况下，就算是把像计划和财政预算这样的报告书面交付与会人员，而省却了宣读之苦，并将此当作是可歌可泣的宣传素材，对于国民来说何益之有呢？