外资在华并购与国家经济安全形势



高梁



20多年来，我国充分利用经济全球化的机遇，使经济建设走上了快车道。加快经济发展方式的转变，推进产业结构的优化升级，是当前重大紧迫的任务。保障国家经济安全，则是实现这一战略任务的前提和重要组成部分。
国家安全包括国防、社会、信息、环境生态、经济等领域的安全问题。经济安全又涵盖金融、产业、资源与能源、粮食、环境生态等关系国计民生重大领域。本文重点讨论外商投资态势及其带来的经济安全问题。
一、我国吸引外资总量已达安全底线
近十几年，各地方将招商引资作为促进本地经济增长的主要抓手，中国已成为对跨国投资最具吸引力的地区，外商投资势头有增无减。1979—2008年，我国实际使用外资1.05万亿美元，其中外商直接投资（FDI）共8500亿美元。1992年，FDI首次达到100亿美元水平。2002年为500亿美元，2008年为924亿美元。我国成为全球吸引FDI最多的国家（FDI占GDP比重最高年份为6％，“十一五”期间为 2.3%）。我国工业产值的 30%以上用于出口，出口值的 60%由外资企业完成，加工贸易占出口额50％以上。
至2007年，外商投资企业共28.6万家。当年外商投资总额中；制造业60％、房地产占13％。在工业中，三资企业约占全国企业数的22%；从业人员的30%，产值的32%，出口总额的57%。工业中外资成分的增速远高于国有经济。一般认为，外资在国家产业中的份额超过20％即为安全警戒线，即使扣除港澳台资本，外资在工业中的份额也达到了这一水平。
二、外资在华并购加速
2002年以前，我国对外资在华并购持谨慎态度，审核较严。自2002年加入WTO后，我国大幅度放宽外商在华投资的限制条件，如持股比例、转让技术的要求，以及放宽国有股权向外资转让的规定等，加上资本市场的日益开放，给外资在华并购提供了方便条件。
世纪之交，正是我国国有经济普遍处于困境、国家大力推进国有经济结构调整与国企改制。攻坚战，的时期。鼓励外资的政策，除“引进资金技术、促进经济发展”而外，还被赋予了“优化结构、推进国企产权改革”的含义。片面的私有化外向化的改革思路、各地方政府的大力鼓励以及华裔“专家”的鸣锣开道，形成了合力，在国民经济各领域，进行一轮又一轮的并购浪潮。
FDI的独资化趋势：
1980—90年代，外商对华投资多选择合资形式，目的是降低进入中国市场的成本与风险，利用国内现成的销售网络、人脉关系等，以降低投资成本与风险。随着政策的不断放宽与外商投资经验的积累，独资企业占FDI企业数和实际投资额，从90年代的不足40％，猛增到2003年的66%和2007年的77%。外商独资倾向，使得我们 学习国外先进技术与管理的初衷，很大程度上落空，而且更容易形成外资的行业垄断。
并购占FDI的比重猛增：
2003年前，外资在中国并购仅占它们在华直接投资总额的5％。2004以来，FDI中的并购比重猛然上升。据普华永道国际会计公司报告，中国境内的外资并购如下：
表1 1994～2005年跨国公司在华并购占直接投资的比重
（单位：亿美元）
年度 跨国并购案值 跨国并购比重（％）
1994 7.15 2.12
1995 4.03 1.07
1996 19.06 4.57
1997 18.56 4.1
1998 7.98 1.76
1999 23.95 5.94
2000 22.47 5.52
2001 23.25 4.96
2002 20.72 3.93
2003 38.20 7.14
2004 347.76 57.39
2005 466.00 64.36
资料来源：朱远程、刘燕《跨国公司在华并购新态及对策建议》，《北京工商大学学报》，2007年第2期（乌有2008－1－8）
关于外资在华并购案的数量与金额，由于缺乏官方权威数据，各机构提供数据出入甚大。比如据清科研究中心，2006—2008，“已披露”外资在华并购金额分别为90.89、186.69、129.6亿美元，分别占当年FDI金额的14.4%、25.0%、14.0%。由于未披露数据占并购案件的 l／4，这一数据显然是低估的。
跨国公司FDI（并购）的战略意图愈益清晰：
目前“三资”企业中，港澳台企业占资产存量的1/3，FDI结构明显出现大型化趋势，世界500强中几乎全部到中国投资。
外商投资领域，从传统的轻纺产业，向工业上游产业延伸，以及高端服务业和垄断公用事业，如商贸、金融、法律和管理咨询业、乃至教育传媒等意识形态领域。在制造业中，从组装加工环节向整机、研发等上游延伸，从单个产品向行业的系统产品延伸。投入规模动辄几千万、上亿美元。
并购市场从来都是大型跨国公司的领地。业内人士认为，近年来约70％的外资并购为战略性产业并购，即全球布点性质的长期投资。他们充分调研论证行动计划。选择并购对象，依仗雄厚资金、资源和活动能量，高薪雇用华裔人才，大力高层公关，瞄准行业骨干或领军企业，实施并购计划，以占据市场主动地位。从部分到全体，步步紧逼，打压、削弱或兼并竞争对手，全行业统吃。这类并购的直接后果，就是中方失去对行业龙头企业的控制权，甚至导致外资垄断。其后果，就是跨国公司在中国土地上实现对中国经济的控制，中国工业纳入其全球分工体系—锁定在产业链低端。
外资并购国有企业的各种形式：
1资产收购：
外资方在原有合资企业基础上增资扩股（内部收购），或整体收购。这种形式在非上市企业中普遍采用。具体手法主要是通过“合资、控制、拖垮、独资。”
政府公关：地方政府急于招商引资，外资通常以提供项目、资金和先进技术为名，通过地方官员对企业施压，达到参股并购目的。
霸王条款：跨国公司凭借技术资金优势，提出种种不平等条件：①坚持与我企业的优质或核心资产合资；②要求控股、独资；③压低中方股权估价；④控制企业关键职位和经营权，掌控销售渠道，取代中方品牌、转移收益；⑤裁员，逃避下岗员工的补偿和社保费用。这通常成为合资企业亏损的主要因素。
拖垮蚕食：制造账面亏损，再要求“增资扩股”，迫使中方出让全部股权。
许多跨国公司利用华人雇员开道，搞灰色公关；地方政府为本地GDP、税收就业，及维护“开放大局”，任外商妄为。不关心骨干企业控制权外流对全局的损失。甚至不惜牺牲本国权益，对外商的种种苛刻要求步步退让。
2、通过资本市场并购：
上市公司股权分置改革完成后，将进入全流通时代。大量国企股份化上市，非国有（外资）利用上市及股权交易，并购国有企业，手法不断翻新。已发生的并购形式有：
协议收购上市公司非流通股：当上市公司流通股比例较小、国有股居控股地位，外资进入A股市场受限，则通过协议受让低价国有（法人）股以实现控股。如 1995五十铃、伊藤忠联合收购北旅汽车4002万股非国有法人股，占公司总股本 25％（2000转让）；花旗收购浦发银行的原股东部分股权，成为第四大股东。
公开收购上市公司流通股：对全流通企业，外资通过QFll直接收购流通A股实现控股。
境外收购外资股东的股权：如皮尔金顿购耀华玻璃：前者为耀华上市发起人之一（持股 8．3 5％），1999从联合发展（另一外资发起人）购得8.35％股权为并列第一股东，再从 B股市场收购股份实现持股18.98%为第一股东。
上市公司向外资定向增发B／H股：如1995年福特购赣江铃新发行B股的80％（占新股发行总股本20％）为第二股东、1999年华新水泥向 HolchinB.V（世界第一水泥厂商）定向增发7700万 B股，使后者持股达23.45％为第二股东。通过这种方式规避二级市场关于“信息披露”规定与“协议收购审批程序”。其派生形式是上市公司向外资发行定向可转换债券，如2002年青岛啤酒向美AB发行1.82亿美元可转换债券，约定7年内分3次按约定价格强制性转为可流通H股，届时AB公司所持青啤股权将达27％。
间接并购：如2001年轮胎橡胶（行业龙头企业）与米其林组建合资公司（米其林占70％）， 合资公司反过来收购轮胎橡胶的核心业务和资产；2006年双汇发展（①漂河国资委、②双汇集团、③海宇投资共同持股）的①、③两家股东分别将所持双汇发展股权的100％和25％转让给香港罗特克斯（高盛持51％），罗特克斯从而间接持有了双汇发展60.72%股权。
通过拍卖竞买上市公司股权：2006年，黑龙江样林集团因债务被起诉，其所持子公司ST桦林轮胎44.43％股权（已抵押）被法院执行强制拍卖，由新加坡佳通轮胎（中国）投资公司竞购，成为样林轮胎第一大股东。
利用债转股市场并购国有企业：根据“利用外资改组国有企业暂行规定”，商业银行对国企的债权转至资产管理公司（债转股），资产管理公司可将所持有的企业债权出售、回购、证券化以变现，私营或外资企业可收购公司债（股）权、或起诉公司强制收回债务。
3、外资并购基金收购企业股权：
近几年，外资对华投资除FDI之外，又增加了诸如QFll、承接企业海外上市及再融资、海外风险投资、海外收购基金等。其中各类并购重组基金是主力。
已进入中国的主要外资并购基金：高盛、华平、凯雷、贝恩资本、德州太平洋。KKR和黑石已在香港设办事处。每家私募基金都有20亿美元左右的资本（不含房地产资金），单笔交易额越来越大。
考虑到杠杆效应，拥有10亿美元的巨型基金，具备收购中国本土最大型公司的能力。有预测2005年后，中国将成为全球第二大私募基金活动领域。
并购资金的投资领域涵盖制造、流通、金融、房地产、传媒等各领域，主要投资对象是各行业领先企业或“潜力股”。通过上层公关、诱以高额股权、薪酬，以达到压价控股目标公司的目的，再经过股权变换、结构调整、包装上市套现获利，所承诺对目标企业“改制重组、招商引资”只是幌子。目标企业（及主管单位）则以出让企业产权与掌控权等核心利益，换取眼前所缺资金及发展机会。发达国家的财力与“资本市场”模式，成为吞噬各后进国家企业和财富的利器。
典型案例如：深发展被转售新桥（美）（2004，国际基金控股中国商业银行第一例）、阿里巴巴被其大股东日本软银将所持40％股权以10亿美元转让雅虎后套现离场（2005）高盛通过关联公司控股双汇（如上述）、以及著名的凯雷试图控股徐工案等。
外资并购的行业与重要案例
1、轻工业及部分制造业
在已放开的制造业领域，由于外资强势竞争，已占领了相当大的市场份额，挤压本国企业的市场空间，侵蚀本国企业收益，甚至已经成为行业的主导。在工业39个行业中，“三资”企业在19个行业的销售额已超过30％，其中，“其他采矿、皮革羽绒等加工、家具、文体产品、电子、仪表”六行业的销售额占50％以上的绝对优势，在服装、橡胶、塑料、电器设备等重要行业的销售额也占到40％左右。（《中国工业经济统计年鉴2006》）。
表2 外资在若干行业的市场占有率（2006年）
行业 全部工业 外资工业 外资市场
产值（亿元）企业产值（亿元）占有率（％）
纺织服装、鞋、帽制造业 7600.38 3430.45 45.1
皮革、毛皮、羽毛（绒）及其制品业 5153.49 2587.06 50.2
家具制造业 2424.94 1137.12 46.9
文教体育用品制造业 2098.79 1285.24 61.2
塑料制品业 8120.41 3206.69 39.5
交通运输设备制造业 27147.40 12364.77 45.5
通信设备、计算机及其它电子设备制造业 38223.77 32966.71 84.0
仪器仪表及文化、办公用机械制造业 4307.99 2707.00 62.8
工艺品及其他制造业 3387.71 1294.733 38.2
资料来源：《中国统计年鉴2007》
在若干分支行业，因行业龙头企业被外资企业并购，而形成外资主导或垄断局面。
日用化学品：全国四大年产8万吨以上的洗衣粉企业，3家被外资收购。国内十大民用洗涤剂品牌基本消失。美国宝洁系品牌占有60％以上的国内市场。如沙市日化总厂的活力28，销量曾占我国浓缩洗衣粉市场80％，由于政府轻率强令企业合资、导致品牌丧失。
在化妆品领域，130多家外企占有40％销售额和80％以上的利润(2005）。法国欧莱雅并购小护士、羽西，排名第二。占全国销售第一的北京大宝被美国强生100％收购。
医药：最大的13家外商投资企业，大多被外商控股。
饮料：国内原有9大碳酸型饮料公司已有7家被可口可乐、百事可乐收编，外资饮料已经占领我国饮料市场70％以上的份额。可乐意图收购汇源果汁未果(2009）。
啤酒：至 2006年，60多家大中型企业已全部引进外资或与外商办合资企业。全球知名啤酒商SAB、AB、英博、嘉士伯等已占领中国5 0％以上市场份额。美国已成为青啤大股东，并控股武汉中德、武汉百威、哈尔滨等啤酒公司，威胁国内最大啤酒商燕京。
肉制品：高盛已拥有国内第一双汇，同时持有雨润集团13％股权，占行业主导地位。
小五金：我国最大的生产压力锅企业苏泊尔已被法国SEB收购。
干电池：南孚电池（中国第一、世界第五大碱性电池生产商），由中金公司之鼎晖、摩根士丹利、新加坡投资、荷兰投行（共占49％股权），与中方股东在香港组建“中国电池”。中方股东相继向外方股东出让所持有股权，外方遂持有南孚72％的股权。数度转让后控股权落入美国宝洁手中。
感光材料：1998柯达与中国政府订“全行业收购协议”，柯达并购除乐凯的6家国内感光材料厂。2003年柯达最终收购乐凯20％股份，柯达占领中国胶卷市场50％以上。
自行车：原15大品牌被外商控股8家，现合资整车厂50多家，产量占全国2/3。
电梯：最大的五家均为外商控股，占全国产量 80％以上。
玻璃：前5大龙头企业全部被外商参股后并购
水泥：中国前5大水泥企业，除浙江三狮外，其他4家均不同程度外资持（控）股。
橡胶：1993年以来，国家定点重点轮胎（年产100万套以上）企业陆续被外资控股。外商控股企业产能占全国2/3以上。
2、机械装备行业：
进入新世纪，地方政府为加快地方所属大中型装备制造企业的改制进度，鼓励国外“战略投资者”参控股。其中一些行业排头兵企业（有的还承担国防任务），被纳入跨国公司并购战略的视野。装备工业是所有工业国家的产业核心和安全保障。试想如果外国企业试图并购通用、西门子、阿尔卡特、三菱，美德法日朝野是不可能答应的。较重要的案例有：
轴承：宁夏西北轴承（原铁道部定点厂）。被德国FAG公司（世界第三）绝对控股（2001），德方控制经营权后连年巨亏，中方将所持股权出让，成为德国独资。其他如 Torrington收购无锡轴承、美国TIMKEN（世界第三）收购烟台轴承、天胜（TIMKEN控股）收购襄轴集团（内设汽车轴承研究所）。行业前三厂（洛阳、哈尔滨、瓦房店）一度分别与外资谈判并购，经轴承协会力争而后中止。
电机：原大连电机厂、第二电机厂为电机行业骨干，前者与新加坡威斯特合资各 50％（1996）、后者被英国伯顿控股(1998）。外商控制经营权后两厂连年亏损；三年后外方收购中方全部股权。此为资产并购，一半以上职工下岗。银行减免债务负担，税收流失，均由当地政府承担。国家多年培育的技术创新平台被瓦解。
工程机械：美国卡特彼勒（世界NO．1），寻求并购柳工、厦工未成，出资 200万人民币收购山东工程机械 40%股权（2005）。2006年支持凯雷基金参股行业排头兵徐工，因舆论抵制未果。美国政府高官来华为此案说情，国内学者却还在呼吁不要干预“市场决定’。
工业锅炉：武锅集团是行业骨干，承担军工配套任务。其主要资产和能力集中于武锅股份（武锅B）。2007年，武汉锅炉集团将所持有的武锅 B 51％股权转让给法国阿尔斯通。
变压器：“合变”原为国内首家生产 22万伏变压器定点（1985），1993年为解困执意让 ABB控股51％。此后连年亏损，中方同意 ABB股权增至 85％，1996年破产，被“保变”收购。
锦西化机（葫芦岛）：其透平机械分厂拥有高素质石化装置维修队伍，多次承担国家重点科研项目。该厂改制方案，由西门子控股透平分厂，锦西化机遂失去了核心竞争力。
农机：佳木斯联合收割机厂1980年引进美国约翰迪尔1000系列大型联合收割机技术，产品一度占国内市场份额95％。改制时上级同意约翰迪尔控股佳联优质资产的要求（1997年），2004年合资改独资。
低压电器：2006年德国施耐德（全球最大低压电器厂商）与中国德力西（私营；国内第二）合资，各持股50％；以利于德方利用中方营销网。其锋芒指向德力西竞争对手正泰集团（国内低压电器老大）。
乘用汽车：原主要国有大企业均与外商合资，核心技术与创新能力未能成长，外方主导技术与产品更新，外资品牌占据80％左右市场。
3、其他领域：
贵金属矿：1993后我国在部分地方试点开放矿山勘察开采。至2003年，70多家外商来华，已获云南播卡、潞西、辽宁猫岭、贵州烂泥沟等多处金矿的独家合作“勘探权”，或绝对控股。其中播卡、烂泥沟为百吨以上世界级金矿。
零售：2004年底中国零售业全面对外开放，外资已占领高端零售业（超市）80％以上，外资零售企业普遍采取了并购的扩张方式。外资零售商以其全球销售网规模和资金实力，在华大举并购本国超市企业，已完成在大中城市布点。如：英国TESCO收购乐购50％股权，囊括其在大陆25家超市（2004年），百思买控股江苏五星电器、家得宝并购家世界家居、特易购增资并控股乐购、百盛收购输出管理百货店；沃尔玛收购好又多等（2006年）。2009年，报道零售业排名第五的沃尔玛（含好又多 104家门店）将并购排名第六的家乐福亚业务。韩国乐天已以42.6亿抢购时代零售，扬言进军前10名。
现代物流（商业与运输网的结合）是国家的经济命脉。外资为主的巨型超市扩张同时就是外资物流网的扩张，并逐渐排挤本国物流业主渠道。广大小零售商被排挤。同时对轻工制造业构成日益加大的压力。
邮政快递：1992年后，随着外向型经济高速发展，东部城市民营快递业迅猛发展，四大国际快递巨头（敦豪DHL、联合包裹UPS、联邦速递 FEDEX、天地快运 TNT）进入中国经营快递货运。1995年外经贸部5号令：“国际货物运输代理企业可……代办国际快递（私人信函除外）”，邮政专营被突破。现四巨头业务已占据中国国际快递市场的90％。加之邮电分营等改革大幅度缩减邮政盈利，邮政普遍服务功能日趋萎缩。新《邮政法》酝酿多年，因私营快递与外商强烈干预（四巨头代表曾擅闯起草小组会场），迟迟不能出台。2009年新邮政法通过，因国务院“关于邮政专营范围规定（草案）”再遭私人及外资代表反对，暂缓执行。国家邮政的普遍服务功能受到极大干扰。
城市供排水：2002年后中国向外资开放城市供排水业务。至2008年底，19家社会企业共签约供水项目146个，相当于全国供水总能力的16．5％。其中11家主要外资水务企业在中国城市供水市场中共签约94个项目。6家最有影响力、最活跃的外资水务企业（威立雅、中法水务、中华煤气、金州环境、汇津水务、美国西部水务）共获得签约项目53个，相当于2007年全国供水总能力的8％（2007）。供排水是垄断型公用事务，由私人或外资掌控后具有向政府谈判的优势地位，坐等水价上涨分利。2005年香港汇津与参与长春污水处理厂，因经营争议外方全面停运，造成松花江严重污染，影响极坏。外资对水务这一具有自然垄断性质的公共服务领域的控制权的侵蚀，使之成为新一轮城市水价上涨的收益者。
农业加工：大豆产业灭顶。中国大豆曾占世界贸易80％，1997年后供求形势逆转，中国进口大豆现占全球1/3。20 04中国农产品采购团赴美，美方造势使芝加哥大豆价猛涨，中方企业买单未作套期保值处理，此后大豆期价回落，致使中国粮企巨亏。四大跨国粮商返大量收购中国粮企，中粮集团8个油脂加工企业均成为外资企业。跨国公司控制了国内60％以上压榨能力（直至85％粮食加工能力），垄断了80％大豆进口货源，赚取高额流通利润。粮食加工环节被控，导致大豆采购价格低迷，大豆种植面积逐年下降，粮食安全威胁已现。
三、跨国公司在华并购对经济主权与安全的威胁
一是国有资产流失、国民财富外流。
一些地方政府急于限期达到“招商引资”、“国企改制”政绩指标，随意降低条件，在引资谈判中给外方条件过于优惠，如仅以净资产估值（忽略品牌等无形资产价值）、降低中方持股比例、降低引进技术要求，过多承担人员、债务负担等。一些案例表明，国有企业被外方控股后，上交税费还不及贱卖国资损失的零头，通常还把一半以上的职工赶走下岗。国企原来的人员债务等遗留问题丢给地方，对地方经济发展留下长期的损害。国外研究指出，中国的投资开放程度比西方国家韩国更开放，外商在中国得到超国民待遇。过多让利就是国民权益和财富的净流失。
二是形成外资主导或垄断市场，压抑本国企业。
按产业控制理论，外资和东道国对产业的控制是“零和博弈”。一旦某一领域的外资在东道国市场份额中占据了相对优势，则本国企业在该领域就失去了话语权或控制权。上述案例表明，在对外资完全放开的领域，事实上正在形成外资主导（二个以上占据行业领头位置的外资企业主导的竞争），或干脆形成外资垄断（如法资控股苏泊尔后，获取国内压力锅销售额40％）。泉州市41家国有企业被外资企业成片收购，外资企业控制了中国洗衣粉市场的一半、医药行业骨干企业的45％、轮胎重点厂一半以上。如此外资有条件操纵价格，打压或收编本国中小企业，囊括大部分收益。
三是抑制自主创新能力和民族品牌的成长。
行业骨干企业是行业技术进步的主要平台，如果被外资并购，我国多年艰苦创业形成的制造能力、研发队伍和熟练技工队伍被打散，或被外方收编成为为外资扩张中国市场的工具。再要恢复科研队伍和能力，需要花费成倍的时间与资源。
如果放任跨国公司并购我国各产业骨干企业，国家关于加强自主创新、促进产业振兴升级的战略目标将落空，如果承担国防任务的装备企业被外资控制则威胁国家安全。
四、各国对外资的安全管理机制值得借鉴
任何主权国家对外国人和外国资本的准入，都不可能实行完全的开放。发达国家总是要求别国尽量向自己开放市场，而对外国资本进入本国的敏感行业实行最严格的控制。“平等竞争”是美好理想，但实际上，各国都是以保障自己国家的核心利益作为底线进行“竞争博弈”的。
西方给我们扣“经济民族主义”的帽子，其实这顶帽子应该给他们自己。1980年代的英国私有化和1990年代的前东德国有企业的私有化，也从未允许任何重要的国有企业出售给外国人。西欧各国工业中外资比重不超过15％，在银行业中的外资比重不超过13％。只有阿根廷和若干东欧国家，国企私有化是彻底向外资开放的，其丧失经济主权的严重后果已明摆在世人面前。
美国是一些人心目中改革的“模板”，而美国在谷敏感领域对外资准入实行严格的安全审查，其审查机制之严密，世界罕见。“美国不应在吸引外资的同时付出国家安全受损的代价（美国参院2007）”，这是美国政府的一贯理念。对外资来说，美国才是最“不自由”的国家。
半个世纪前的冷战时期，美国通过了《1950年国防产品法》，其第721条规定要求，政府应对FDI对国家安全的影响予以审查。
1975年，美国外国投资委员会（CFIUS）成立，该委由12个政府部门（后增到15个）组成，包括财政、外交、商务、国防、司法、情报、科技等所有重要部门，由财政部长担任主席。1988年的《综合贸易和竞争法》赋予CFIUS执行72条款的责任，对FDI进行国家安全审查，由总统最后裁决。
经过《2007年外国投资与国家安全法案》修改后的721条款，规定美国总统可对“被监管的交易”进行国家安全审查的程序，这些交易包括可能“导致针对在美国从事洲际商务的人实施来自外国的控制”的合并、收购与托管接管。总统授权CFIUS进行此类审查。由此，CFIUS从“奉命行事”机构升格为具有法律地位和行动能力的高层监督机构。
来美并购的外企可自愿向CFIUS申报，但如果CFIUS的任一成员对此并购案提出异议，就必须进行为期90天的审查，所并购企业任何时候都可能遭遇审查。先由CFIUS各成员机构审查3 0天，如果一致通过即放行，但只要一个成员有异议，就要进行45天的补充调查，然后由 CFIUS报总统，由总统在 15天内裁决是否放行。
721条款只给出审查的原则性标准（即预留了伸缩空间）。如：对国防工业能力的影响、外人的控制、向敌对国转让技术或影响本国技术领先地位的可能，等。此后20年，审查范围逐渐扩大，标准逐渐严格。
1992年起，凡有意并购接管控股美国企业的“外国国有实体”，必须经过国家安全审查。
1993年，《国防授权法案》，要求总统向国会报告外资委各项审查的结果。并加强了对CFIUS成员责任心的监督，要求总统向国会汇报裁决情况。
2001年“9•11”后，审查范围扩大，标准提高，时间延长，“防止公共服务和公共利益活动被外资控制”；禁止有外国政府背景的企业来并购；对“国家安全”的解释延伸到“本国重要基础设施”，包括对农业及食品、水、公共卫生、突发事件服务产业、通讯、能源、交通运输、银行及金融、化工／危险材料行业、邮政、航运、信息技术等。
禁止类：国内航空运输、核能生产和利用、国内航运。
严格限制类：电信、广播等。
对等投资原则类：油气管道、铁路、采掘行业。
特殊限制类：土地及不动产、水电、沿海和内河航运。
2007年通过《外国投资与国家安全法案》后，对外资并购审查规定，又增加了所在国“核扩散、反恐、技术转移等记录”，以及对就业影响等内容。
2006年，迪拜某公司收购了几个美国港口，CFIUS随即规定，有安全隐患的外资并购案，要对外企处以数千万美元的罚款。逼得迪拜公司赶紧将所购港口出手走人。我国前几年的中海油购优尼科、海尔购泰克、华为购 3COM等案流产；都是 CFIUS在起作用。
在美国和西方各国对外资并购加紧限制的同时，西方资本在中国的并购也掀起了高潮，一度得到中国精英层敞开怀抱的欢迎。美国凯雷并购徐工案引起国内舆论强烈反对，美国一高官竟专程来华游说，国内一些人士还出来帮腔。两者对比，何其鲜明。
其他国家也都出于安全理由，不同程度地对FDI实行准入限制。
俄罗斯经过90年代国企大拍卖后，2004年，普京签发总统令，公布了禁止私有化的 1063家国有企业（股份公司）名单，包括油气、铁路、电力、军工类大企业。
印度自称其外资政策“最透明开放”，对多数FDI不需审批。但禁止外资进入国防、零售、铁路，限制进入电视播放、平面媒体、房地产、通讯服务等。外资申请需经17个部门批准，内政部对存在安全隐患的FDI案可以一票否决。
日本政府设“公正交易委员会”审查外资并购，法院有权紧急停止企业并购行为，还有强大的行业协会予以监视。
五、解放思想，转变观念，加强开放体系的风险防范机制
首先要端正对外开放的指导思想。转变经济发展方式，必须扭转GDP至上、把招商引资作为最优途径的思路。邓小平说过：“任何外国也不要指望我们做他们的附庸”（在十二大的讲话）。坚持独立自主，在以我为主的基点上开放、扩大交流合作，注重吸收学习，这是我国经济建设的基本国策。
要全面认识开放、发展与安全问题。有一种流行的说法：计划经济导致封闭落后是最大的不安全，开放促进了发展，所以“越开放越安全”。这是十分片面的。“开放”的本质是一个自主系统与环境的互动关系，而环境兼有机遇与威胁两方面因素。系统不开放就会停滞，但如果系统对环境的互动没有趋利避害的选择，“融入”了环境，也就丧失了自主权或生存权。今天的世界充满着矛盾和风险，我们任何时候也不能放松保卫国家生存、主权、发展等核心利益的警惕性。
改革必须坚持产业安全底线。我们是在开放条件下搞改革，我国各高端产业都面临着西方的强势竞争，改革开放必须服从国家产业优化升级这个根本目标。骨干企业是技术自主创新的主体，国家必须保持对经济命脉、支柱性和战略性产业的持有、控制和适度支持。国企改革、金融改革和公共领域的改革，不能不加区别地搞“民营化”“自由化”或“引进国外战略投资者”，必须扭转“一卖了之”、“一私就灵”等片面错误的国有企业改革思路。
六、具体建议
1、国家尽快着手制定较高定位的外资法”。我国已出台《反垄断法》，但该法未涉及与外资有关的安全问题。商务部等六部门《关于外国投资者并购境内企业的规定》也有待完善。
2、建立国家产业安全审查机制。参照美国办法，建立所有相关部门参与的外资审查机构，根据我国情况制定细则。审查重点：①“涉及国民经济命脉的行业和关键领域内”，包括国防敏感工业部门（装备类、战略高科技类）、 基础及垄断型产业（矿产、电网、铁路、电信、公用设施、物流、农业……）；行业主导或骨干企业（市场份额、技术品牌重要性）；②外商投资背景审查（政府控制）；③投资对本国市场垄断的可能性；④对本国环境生态或居民健康的危害等。
3、及时适度修订有关外商投资政策与准入范围的政策规定。对资源能源、城市公用事业、电信、航空、航运、金融、媒体、教育及文化服务等涉及经济命脉、社会公益、意识形态安全领域，虽已不同程度地向外资开放，需要完善对外资监管的法律细则，加强对外资的有效监管，对航天、信息产业等高技术领域，规定外资企业比例，保持中国企业主导权。
4，制定公布各行业的排头兵企业名录，由国家有关部门集中核准管理，禁止外资与此类企业整体合资控股，或收购其核心业务。企业拥有驰名品牌的，或承担国防科研生产定点任务的部分，不得与外商合资。
5、清理行业与地方有关对三资企业的各种优惠政策，对内外资实行同一国民待遇。
6、在资本市场开放的同时，对跨国公司并购国有上市公司应制定相关的法律细则，防止对上市公司的过度兼并。
（《环球视野》2010年3月9日第282期，刊摘）