根据鸦片战争后中英签订的《南京条约》，1843年，英国驻沪领事巴富尔等六人来到上海，与当地中国政府商定11月17日正式开埠。接下来，义记洋行、颠地洋行、怡和洋行等外国商事机构进入上海。

外国人来了，就存在居住的问题。根据《南京条约》，外国人可以在中国的五个通商口岸租房住。后来中英双方又签订《虎门条约》，对《南京条约》做出补充，规定外国人在通商口岸租赁房屋或营建住房，必须与中国官方协商并得到认可，但没有限制他们租赁或营建房屋的数量。租界的发端就肇始于此。

上海学者薛理勇的《旧上海租界史话》一书中，对这个历程有生动描述。

在一开始，外国人在上海城里租房住。那时的上海，只是个仅20万人口的小县城，居民还从来没见过西洋人。上海人对这些金发碧眼的洋人十分好奇，当最初的紧张害怕消失后，他们就尽可能地围观，小孩爬上屋顶看人家刷牙，妇女一看到外国人出来，就喊：“赤佬来了，快跑！”

不久，这种“华洋混处”的局面，随着上海道台与巴富尔签订的《1845年上海租地章程》而结束。当时的上海道划出县城外北郊“洋泾浜以北，李家庄以南”，即今天的外滩所在地，作为英国人的居留地，这里后来就成为了英租界。不到一年时间，外滩沿江的土地就被外国人以“永租”的方式租赁一空。







19世纪，上海公共租界工部局市政厅。


租界内的中国人 1845年英租界在上海建立后，英国人为合理规划和利用这块面积有限的土地，第二年组织了一个“道路码头委员会”。到了1853年，太平天国军占领南京，租界里的外国人顿时紧张起来，于是英国领事阿利国提出，英、美、法三国把各自的租界联合起来，共同组织一个市政机关，以选举产生董事，统一管理上海的租界。

当年的9月7日，上海爆发了小刀会起义，导致至少2万名上海人逃离上海县城涌进当时只有数百外国人居住的租界。原来“华洋分居”的局面又变成“华洋混处”。1854年7月11日，全体租界人会议通过了《上海英、美、法租界地皮章程》，选出了由7人组成的“工部局”（hanghai Executive Committee）董事会。工部局不久改称Shanghai Municipal Council，中文译成上海市政委员会或上海市政厅。这实际是一个拥有对租界的管理权、行政权、对人的管辖权、征税权的政府。刚开始，工部局只向这里的外国人收税，后也向住在租界的华人收税。

根据1948年上海市文献委员会做的“上海前公共租界历年华洋人口比较表”中统计，1870年时，租界中的华人人数为75047人，洋人为1666人；1880年时，华人为107812人，洋人为2107人；到1895年时，华人已达到240995人，洋人4687人。也就是说，工部局每年所拿到的税收，有一半以上来自华人。

住在租界里的中国人，除了为洋人服务的仆役，还有商人，有买办，有外资机构的中国职员，正是从他们中，产生了对华人不能进入外滩公园（英文称Public Park，即公共花园）不满的第一批抗议者。

来自“上等华人”的抗议

1881年，外滩公园已经建成13年。当年4月5日，虹口医院的华人医生恽凯英等八人路过外滩，当想进外滩公园时，却被门卫挡住。气愤之下，他们第二天给工部局的总董韬朋（Thorburn）写了一封英文信：“先生：我们都是租界的居民，而且是纳税人，想请问你有什么条文规定中国人不可以进入公共花园？”

4月20日，韬朋的回信来了。他称：“公园不大，不可能让所有的中国人都进来游赏。门警曾得到过指示，只让文雅的衣冠整齐的中国人进入花园”。4月25日，韬朋又一次回信，说“工部局并不认为中国人有进入花园的权利。”他说，工部局根据当时的英国驻沪领事温斯达致上海道台的一封信做出的这个决定。

温斯达在这封写于1868年6月20日的信中说，“这块地方（公共花园）是给在上海的外国社区的居民作为娱乐场所或公园之用”。信写了一个多月后，外滩公园于当年8月8日正式开放。然而当时的上海道台，对此并没有表示出一个“不”字。

其实，当时的上海，禁止华人入内的外国人专用场所，何止外滩公园。英国总会、德国总会等娱乐场所，从来都禁止华人入内，著名的跑马场，从1850年建的第一个，到1854年建第二个，1862年建第三个，从来没接受过华人做会员。为什么独有外滩公园激起了华人的抗议？

上海社科院副院长熊月之分析，这与外滩公园一开始宣示的名字“公共花园”有关。既然是“公共”的，是工部局修建的，它应属于整个租界的居民共有，因为所有的居民都纳了税。而那些总会和跑马场，都是会员制，所有权和经费来源都与此不同。

在《上海园林志》的资料中披露说，当年修建外滩公园，经费来源于租界内的“公共娱乐场（俗称跑马厅）基金会”。这个基金会拿出了1万两银子修公园。

而华人的抗议，无论来自民间还是政府，主要是从两方面抗议：第一，公园占用的土地还是属于中国的；第二，公园建成后，维护的费用，也是来自工部局收的税款。

华人们的第一次抗议，没有产生什么实效。四年后，到了1885年，工部局打算扩展外滩公园。这下，华人们的抗议又来了。这次带头发难的是唐茂枝等8人。11月25日，他们联名给工部局写信：“中国人与外国人在使用公共花园方面遭受到不同的对待是令人不满的，希望工部局想些办法来消除这种招人怨恨的矛盾”。他们指出“工部局拒绝华人入园，仅仅是从种族方面来区别，这不管以权宜之计或国际礼仪作为理由，都是站不住脚的。”

唐茂枝乃是怡和洋行的买办，其余七人，或是曾经的海关总翻译，或是房地产富商，或是教堂牧师，总之都属于“上等华人”之列。他们最感气恼的，是外滩公园连日本人和朝鲜人都可以进，独独中国人不能进！唐茂枝们一边抗议，一边也给出建议：可以给华人发券，允许部分“高贵阶层的中国居民”入园。这次抗议得到了媒体的声援，《申报》连篇累牍发表文章，抨击工部局，上海的华商团体也为此联名上书。

压力之下，工部局只得同意花园自1886年5月4日起有条件向中国人开放，让华人凭券入园。每券限用一星期，据统计，在1889年那一年，共发了183张。

但问题并没有全解决。华人入园要凭券，洋人就不用，本身仍是不平等。但即使这样，洋人还是嫌来的中国人太多了。在1890年，管理公园的“上海公共娱乐委员会”向工部局报告说，近一年，“申请入园的人逐渐增多起来……迟来的外国观众几乎无立足之地”，报告还说，他们发现中国人在游园券上弄虚作假，更改券面日期。

这时，工部局正准备在苏州河边第三次填滩造地，扩展公园。由于上海道的反对，最后，经谈判，将苏州河边一片河滩改建为华人可以随便进的“华人公园”。1890年12月，华人公园正式开放，比起外滩公园，华人花园（今已成为一块街边绿地）设备简陋不少，环境卫生也差很多，但此后，华人的抗议之声就基本平息了。