中国西部大开发问题，已成为中外人士关注的热点。开发西部的意义及中央的宏观政策已在今年三月召开的九届人大三次会议上明确。可以肯定地说，没有西部地区的发展，就没有中国的现代化。

　　那么，如何开发西部?西部大开发是政策先行?还是基础建设先行?或是高科技先行?毋庸违言，中央实施西部大开发战略本身就是一种政府行为，那么，政府应该首先把着眼点放在那儿?

　　笔者认为，中央政府在实施西部大开发战略决策之后，在国家宏观政策基本明确的前提下，作为地方政府最重要的是花大力气制定本地区鼓励开发的政策法规。也就是说，政府政策资源的开发与利用是西部开发的“先行官”。这是根据其它国家开发落后地区和我国以往开发西部以及改革开放二十多年的实践而明确的。

　　在西部开发问题上，中外历史的经验极具借鉴力。美国、巴西、前苏联、加拿大、日本等国都有丰富的开发落后地区的经验或教训，而以美国开发西部最为成功。美国是从西部开发中获益最大的国家，而美国的成功其最主要一点就是政策法规的保证。1776年美国独立时，只有东部大西洋沿岸地区的十三个州为发达地区。而它的落后地区西部是东部土地面积的6?5倍。1748年，俄亥俄土地公司的组建，是美国西进运动开始的标志。1784、1785和1787年制定的三个土地法是美国开发西部的纲领。可见，美国是以制定土地政策法规为开发起点的。法规首先宣布西部土地国有化，并在各州建立了土地局；其次是决定将国土向自由移民开放，美国公民只要在西部连续拓荒五年以上，就可以免费获取160英亩土地；每英亩公共土地售价不能低于一美元。加速了国家土地转变为美元的过程。三是规定在西部建立的新州必须采取共和制，并不得实行强迫劳务。这一政策的制定，在美国掀起了大规模的向西部移民运动。1804年土地法颁布后，西进运动出现高潮。东部的手工业者、失业工人、破产农民成群结队地奔向西部。1860年颁布的“宅地法对推动西部开发成功具有决定意义。也正是有了成千上万、蜂拥而至的淘金者，才有了美国西部的大开发和全美经济的整体繁荣。以自由土地开发为中心形成了农业、矿业、城镇和铁路、公路全面发展的新格局，构成了美国西部开发的辉煌时期。随着西部开发的深入，各种支持移民开发的改革法规不断出现。1862年的“摩利尔法”又为西部发展高等农业和实业教育拨付了专门的公地，1887年又通过了专门资助农业实验站的“海琪法案”。针对西部初期开发中出现的森林砍伐过度，水土流失严重、矿山开采混乱的情况，到二十世纪初美国政府首倡自然资源保护，并为之专门成立了“自然资源保护局”，并制定了一系列相关政策。这就使西部大开发，随着时间的推移，由无序变为有序，由浅层转为深层。文化科技教育的发展，又使西部完全走上了良性循环发展的道路。

　　美国西部开发历经100余年，它的直接结果是使美国一跃成为世界农业大国、棉花大国和畜牧业大国；美国的工业最终是靠西部发展带动了工业化的进程，如矿山开采、机器制造业、飞机(波音)制造业；最值得一提的是起源于西部开发的高科技发展，“硅谷”就是西部开发的经典佳作；西部开发还使美国的教育跃上了一个新的台阶，最负盛名的加州理工大学、斯坦福等名校都出自于西部。

　　在巨大的成功后面，我们不得不探求其成功的秘诀：

　　1、政府政策法规的支持与保证，是对美国西部开发的巨大推动。在西部开发中，联邦政府十分注意把自己的政策和措施奠定在现代的基础上。从十八世纪后期开始，政府在开发的每一个阶段都有相应的政策法规出台，这些针对开发的政策法规，极大地吸引了东部地区乃至于世界各地的商人、手工业者和科技人才，使他们的开发利益得到了实际保障。

　　2、政府的规划开发是美国西部大开发有序进行的保障。在开发之初，曾经出现过混乱现象，对土地的使用缺乏全面规划，谁买了土地之后都可以自由使用。在政府发现了这一问题之后，在随后的法规中明确规定，购买土地者必须规划出什么地方是绿化带，什么地方为教育用地，什么地方为交通用地等。这样使美国的西部开发走上了科学规划发展道路。

　　3、西部开发与重视环境保护必须同行。开发带来的自然生态环境破坏，是各国在进行落后地区开发的共同问题，美国也不例外。从19世纪后期开始，美国开始注重自然资源的保护，将总共近2亿英亩左右的土地重新划归森林地带，建设大规模的水利灌溉工程，并加强了对西部自然资源环境的宏观控制与管理。

　　4、美国的西部开发是一个长期的战略发展过程，绝不是一朝一夕就实现了的。从西部发展过程看，美国西部开发可分为三个不同时期：1750年—1850年为农业开发时期，经过百年开发建立了西部的“小麦王国”，“棉花王国”和“畜牧王国”的农业大国地位。1850年—1950年为工业开发时期，其间在农业发展的基础上，西进也推动了美国工业的西移和升级。特别是五大湖区煤炭和铁矿的开采，以及西部矿业的发展，美国的重工业特别是钢铁和机械制造业，才最终在19世纪后期建立和发展起来，直到二十世纪五十年代成为全世界第一工业大国。1950年—1990年为美国西部的科技开发时期。其开发随着时间的推移而日渐深化。加利福尼亚作为美国高科技产业的重要基地，开始逐渐形成，对推动西部高科技发展起决定作用的加州大学、加州理工学院和斯坦福大学，以及飞机制造业，都是在近百年的开发中发展壮大起来的。

　　但美国西部并不是中国西部，美国的昨天，也不等于是中国的今天。我们应根据我国西部的实际情况，认真地制定我们的政策。可以划入中国西部开发范围的有内蒙古、宁夏、新疆、甘肃、青海、贵州等10个省区，占中国56％的土地，省区之间的自然条件、环境条件都不相同，但是可以苟同的是：

　　西部开发最重要的是要按照党中央、国务院对西部开发的战略部署和宏观政策，在调查研究的基础上制定各地区更为具体的西部开发政策。在这里，有两个方面的问题需要我们的地方政府重视并着手加以解决：

　　第一是思想观念的转变。

　　西部开发，我认为首先应是政策先行，核心问题是政策资源的合理利用，不仅要制定好宏观政策还要制定一系列配套的中观、微观政策。政策法规不仅仅是保护政策，严格地讲应该是一种鼓励政策，它必须有切实的鼓励和吸引力作用，要具体、看得见摸得着，能吸引人才、吸引资金等等。其次是大开发大发展观念。要有市场观念、效益观念、机遇与挑战观念，优势观念、人才观念、创新观念、危机观念、保护生态观念、知识经济观念、最后是政策观念。其中政策观念是我们更新观念的着眼点和出发点，应以西部大开发的国策推动区域政策观念形成，使大开发政策落到实处。

　　第二是政策资源的开发和利用。

　　政府的“作为”，就在于以能否提供多大的政策资源为基础，包括人、财、物、时间、信息、权力、地位、名誉等等，都可以成为政策资源。政府资源的科学开发与利用就成为政府西部大开发的前期重点工作。只有政策创新才能使政策执行顺利完成，才能使政策期望和目标获得圆满的实现。因此我认为，谁在中央政府西部大开发中，能充分地对政策资源进行及时、准确地、科学地开发和利用，谁就占有主动权，谁就能在大开发的竞争中首战先捷!我认为，西部大开发，最重要的是一靠政策，这里有中央政策倾斜，也有地方政策的优惠。二靠市场，要遵守市场经济规律，用好经济杠杆，要认识到“你发财，我发展”是发展规律的客观要求。三靠优势。区域内的各自优势(比较东部)是开发的龙头。一定要下功夫选择好优势项目，搞出本地区开发特色，做好优势定位。四靠投入。资金的投入是西部地区实现发展的重要手段。投入资金不是扶贫，而是激活造血功能。在西部大开发的序幕拉开以后，政策的定位就在这里。

　　除了上述政策资源理论为先导外，一方面还要深刻地理解并把握中央政府对西部大开发的宏观倾斜政策，要用足用活用好；另一方面，要结合实际制定有区域特色的地方政策，特别要在制定和执行政策中发挥创造性，实现政策创新，形成大开发政策资源的多层面、全方位的政策系列。

　　最近有报载“跨越式开发”的提法。我以为，在个别项目上“跨越开发”是可以的，如信息产业等一些高科技的开发。但就整体来看，不宜提倡“跨越式发展”、大跃进式的开发。应严肃认真地吸取1958年“大干快上”，“多快好省”，不顾市场经济规律的惨痛教训。要在开发热中有“冷思考”，既要只争朝夕，又要稳扎稳打。


中华人民共和国审计署 (作者单位：北京大学)