［3.3.1 抗战期间］

　　中华民国政府一直处于内外交困的处境中，从北伐、中原大战、国共内战，到1931年九一八事件和1937年全面抗日战争爆发，无力处理外蒙古问题。其间1928年蒋介石主持的国军在外蒙东部边界与苏军发生了小规模战斗，之后再没有进入蒙古。直到1992年苏联解体后，苏联军队才彻底从蒙古国撤走。与此同时，在乔巴山等人的领导下，蒙古人民共和国实行了苏联式的政治制度。

　　1939年，苏、蒙联军与日本、满洲国的军队因蒙满边境问题爆发诺门罕战役，之后因欧洲战事而停战。1941年3月，日本外务大臣松岗洋右访苏，苏联外交部次长在3月27日对中国驻苏大使说：“史达林接见松岗，是纯礼貌问题。”4月11日，苏联驻华大使潘友新对国民政府说：“苏联不为自己而牺牲友邦的利益，苏联政府对松岗是照例接待。”但是，就在两天后的4月13日，苏联就同日本签订了《苏日中立条约》，并发表联合声明说：为了维护两国的友好关系，苏联保证尊重“满洲国”的领土完整和不可侵犯；日本保证尊重“蒙古人民共和国”的领土完整和不可侵犯。对此中华民国政府外长王世杰声明“《苏日中立条约》，对于中国绝对无效。”

　　在此期间，内蒙古的德王试图在日本人的帮助下使内蒙古也独立，还建立了实际上受日本人控制的傀儡政权蒙疆联合自治政府，但随着日本的投降和苏、蒙联军的参战，该政府也垮台，内蒙古很快被中国共产党控制，1947年成了中共治下的第一个民族自治区。

　　国民政府驻苏大使邵力子曾说：我在1943年春间，曾提出有关中苏邦交的建议……关于中苏之间的许多应解决的问题，我所建议的几乎多与中苏友好协定所包含的相类似。因为那时我认为这些问题必须加以合理的解决，尤其是承认外蒙古的独立，和中山先生建国大纲所定扶助弱小民族使之自治自决的精神，完全符合。（5）

［3.3.2 《中苏友好同盟条约》］

　　第二次世界大战末，同盟国为争取苏联对日本宣战，美、英两国在未通知中国以及其他盟国之下，於1945年2月11日与苏联签定涉及外蒙古以及中国主权的《雅尔塔协定》（又称“雅尔达密约”）。其中规定：“外蒙（蒙古人民共和国）的现状应予保持。”1945年史达林曾对蒋经国说过：“老实告诉你，我之所以要外蒙古，完全是站在军事的战略观点而要这块地方的。”（6）“倘使有一个军事力量（7）从外蒙古向苏联进攻，西伯利亚铁路一被切断，俄国就完了。”（8）（9）（10）这也是他坚决要求外蒙古独立的主要原因。但美国总统罗斯福曾面请中国驻美大使魏道明，谓在维持外蒙现状之下，中国仍有宗主权。（11）当时中国政府亦认为中国具有对外蒙古之宗主权。（12）

　　8月8日在德国投降正好三个月，美国对日本使用原子弹之后，苏联在和中国谈判成功之前，对日本宣战。一百五十万苏军在蒙古集结后进攻中国东北、朝鲜等地的日本关东军。其间外蒙古提供后勤并派军队参加了苏军对日军在内蒙古的作战。中苏在就外蒙古问题举行谈判时，史达林坚称外蒙今日已是“人民共和国”，故其现状，即是独立。（13）谈判开始时，中方坚拒承认外蒙独立，史达林则称，外蒙问题如无法获致解决，则条约不能订立。（14）谈判中，蒋经国对史达林说：“我们的国民一定不会原谅我们，会说我们“出卖了国土”；在这样情形之下，国民一定会起来反对政府。”史达林回答：“倘使你本国有力量，自己可以打日本，我自然不会提出要求。今天，你没有这个力量，还要讲这些话，就等于废话！”（15）为继续取得同盟国对中国战区的支持，以及避免苏联援助中共和在东北驻军不撤走，1945年8月14日，经过与苏联两个多月的谈判，中华民国政府最终做出妥协。宋子文、王世杰等在国民政府主席蒋中正的授权下与苏联政府签订《中苏友好同盟条约》，同意“苏联出兵击败日本后，在苏联尊重东北的主权、领土完整；不干涉新疆的内部事务；不援助中共”等条件下，允许将依公正之公民投票的结果决定是否承认蒙古人民共和国。宋子文拒绝签字，并辞掉外交部长一职，最后该条约由王世杰签字。（16）同日，中苏两国外交部互致照会，其中中国外交部长王世杰对苏联外交人民委员部莫洛托夫部长照会节选如下：

　　兹因外蒙古人民一再表示其独立之愿望，中国政府声明於日本战败后，如外蒙古之公民投票证实此项愿望，中国政府当承认外蒙古之独立，即以其现在之边界为边界。上开之声明，於民国三十四年八月十四日签订之中苏友好同盟条约批准后，发生拘束力。

　　对此，杜鲁门给蒋中正打电报说：“我请阁下执行雅尔达协定，但我未曾请阁下做超过该协定之让步。”指蒋中正抛弃了中国对外蒙的宗主权。王世杰回国称该条约可保中苏三十年的和平，于是8月24日立法院在孙科主持下，以95人赞成，4人反对（以起立方式表决）通过《中苏友好同盟条约》。(17)

10月20日外蒙举行公民投票，中国政府派雷法章前去参观。雷法章奉蒋中正之命，“不与外蒙当局进行任何交涉”；关于投票，雷法章“只宜细心观察，但不得干涉或发表任何声明”。外蒙人民“在政府人员监督之下，以公开之签字方式表示赞成与否”，（18）投票结果显示，97.8%的公民赞成外蒙古从中国独立出去。但联合国所派之观察员不承认此次投票。

　　1946年1月5日，中华民国承认蒙古人民共和国独立。国民政府公告说：“外蒙古人民于1945年10月20日举行公民投票，中央曾派内政部次长雷法章前往观察，近据外蒙古主持投票事务人员之报告，公民投票结果已证实外蒙古人民赞成独立，兹照国防最高委员会之审议，决定承认外蒙古之独立，除由行政院转饬内政部将此项决议正式通知外蒙古政府外，特此公告。”随后国民政府表示支持蒙古入联合国。2月13日，国民政府与蒙古建立外交关系。从此，中国失去了对外蒙的宗主权。

　　曾任中华民国驻联合国代表的蒋廷黻认为：中苏友好同盟条约“与五十年前大清帝俄同盟条约太相同了。条约及换文，就全体看起来，是极有利于苏俄的，简直可说是片面的、不平等的。苏俄如严格遵守这条约及换文，于苏俄只有利而无害。任何公平的研究员，不能避免这个结论。”（19）

　　雷法章事后对外蒙“公民投票”的评介是：“其办理投票事务人员，对于人民投票名为引导，实系监视，且甚为严密”、“此项公民投票据称为外蒙古人民重向世界表示独立愿望之行动，实则在政府人员监督之下，以公开之签名方式表示赞成与否，人民实难表示自由之意志。”（20）中华民国政府曾於1947年8月27日於联合国安理会开会时表示质疑此投票之公正性。中华民国代表蒋廷黻发言称：“吾人认为此事是吾人所不能接受之过份简单的历史，当适当时机来临后，我国政府有从事进一步观察之权利。”

　　关于蒋中正的国民政府放弃了对外蒙的宗主权，顾维钧这样写道：“我仍然无法理解为什麽我们在莫斯科的代表团认为非得向苏联做出超过需要之外的让步不可。即使从英国的观点来看，中国在外蒙问题上是能够不让步的，美国的国务卿贝尔纳斯也持有同样的看法。这是贝尔纳斯在1945年9月从莫斯科来参加五国外长会议时在伦敦对我说的。然后他问我为什麽我们做出了不必要的让步，他指的是蒙古。我虽不理解为什麽这样做，但觉得这个评论进一步证实了艾登(英国的外相)对我说的话是有理由的。我对中国在莫斯科所采取的立场自然是极感失望的，我设想一定有不得不这样做的理由。我希望有朝一日能够公开当年我们的重庆政府为什麽决定不惜任何代价与苏联缔结这个条约的全部理由。”（21）

　　1949年经国共内战中华民国政府败走台湾。1950年苏联和中华人民共和国签署了《中苏友好同盟互助条约》而废除了《中苏友好同盟条约》。1953年中华民国政府援引苏联并未做到“不援助中共”等条件，而废除在《中苏友好同盟条约》中关于外蒙古的换文，不承认外蒙古的独立，并下令把外蒙古重新纳入中华民国的版图之内。蒋中正在国民党的中央会议上，沉重地检讨说：“承认外蒙独立的决策，虽然是中央正式通过一致赞成的，但我本人愿负其全责。这是我个人的决策，是我的责任，亦是我的罪愆”。蒋还称，放弃外蒙古“实在是一个幼稚的幻想，绝非谋国之道”；蒋中正还表示自己“对总理、对革命、对国家和人民应该引咎自责”。1952年，中华民国向联合国控告苏联。联合国大会以25票赞成，9票反对，24票弃权通过联合国大会505号决议谴责苏联。是为“控苏案”。

　　《中苏友好同盟条约》签订后，中国政府一向恪守该条约产生之一切义务，（22）但苏联却屡次背信，不但在东北强奸中国妇女，还劫掠工业设施，价值达80亿美元，超过德境三倍；（23）并支持中国共产党。（24）1949年10月苏联公开承认中华人民共和国并与之建交。苏联屡次违约，但国府却“为顾虑美国关系，迟未采取行动”（25），直至1953年2月20日美国总统艾森豪对国会正式否认雅尔达秘密协定的存在，国府才于2月23日宣布《中苏友好同盟条约》失效，从而不承认外蒙古的独立。2月25日，外交部正式废除《中苏友好同盟条约》。（26）

［3.3.3 蒙古加入联合国］

　　1946年8月6日，国民政府派驻联合国的代表徐淑希发表支持外蒙古加入联合国的声明：“蒙古人民共和国在数月之前，尚为中国之一部分，称为外蒙古。其独立乃由中国所赋予，职是之故，中国将为欢迎其加入联合国之一国家，吾人固竭诚期望其加入此国际机构。……中国于适当之时间到来时，侪以全力支持外蒙古要求入会申请。”

　　1955年，中华民国在安理会上否决蒙古加入联合国，认为蒙古是中国领土的一部分，因此其能否加入联合国尚有待讨论。

　　1961年，苏联集团和非洲集团达成一揽子协议：苏联集团支持非洲的毛里塔尼亚入联合国，而非洲集团支持蒙古人民共和国成为联合国成员国。当时中华民国作为联合国安理会常任理事国拥有否决权，可以阻止蒙古入联合国。但美国肯尼迪政府担心如此会导致毛里塔尼亚入联合国受阻，激怒非洲国家，导致他们支持中华人民共和国入联合国，于是施压给中华民国政府不得否决蒙古入联合国。几经外交上的交涉，最终中华民国政府同意不否决蒙古入联合国，而美国也不可以投同意票。作为回报，肯尼迪公开声明美国坚决支持中华民国政府；并使中华人民共和国入联合国一案成为“重要问题”，即要三分之二多数同意才能通过；且肯尼迪承诺如果任何时候美国的否决能有效地防止中共进入联合国，美国将使用否决权。

　　10月25日，联合国安理会以9票赞成，0票反对，1票（美国）弃权的表决结果，通过了蒙古入会案。中华民国未参加投票表决。10月27日，联合国大会通过第1630号决议案，接纳蒙古人民共和国加入联合国，中华民国未参加表决。就此，蒋中正在1961年11月主持国民党第八届中央委员会第四次全体会议及中央评议委员会第六次会议时称：“就整个世界战役来说，在防阻匪伪入会的间接目的上，我们可以算是换取了一次迂回战的胜利；但在防阻伪蒙入会的直接目的上，无可讳言，乃是我们一次严重的失败和耻辱！”（27）

　　12月1日，澳大利亚、日本、美国等提出议案：任何涉及中国代表权变更问题的议案都是“重要问题案”。12月15日此案以61票赞成，37票反对，7票弃权，被通过为联大第1668号决议案。（28）

［3.3.4 现实的承认］

　　中华民国行宪前声索外蒙古的法规以及草案有：
　　民国元年（1912年），中华民国临时约法第三条：“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古。”
　　民国20年（1931年），中华民国训政时期约法第一条：“中华民国领土为各省及蒙古西藏。”
　　同年制定公布蒙古盟部旗组织法时，第四条第二项提到车臣、土谢图、三音诺颜扎萨克图、塞音济雅哈图、唐努乌梁海、青塞特奇勒图、乌拉恩素珠克图、巴图塞特奇勒图各部，而第八条以及第九条提到蒙古地方。
　　民国25年（1936年），五五宪草第四条：“中华民国领土为……、新疆、蒙古、西藏等固有之疆域。”
　　民国35年（1946年），中华民国承认蒙古人民共和国独立时，尚未行宪，而训政时期也尚未结束。
　　民国36年（1947年）12月25日施行中华民国宪法以及公布训政结束程序法时，宪法第四条：“中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之。”但在没有列举何为领土时，宪法有四条提到蒙古，其中除第一百一十九条外，其他三条已经被中华民国宪法增修条文取消效力：

　　第二十六条 （国大代表之名额）国民大会以左列代表组织之：
　　……二、蒙古选出代表，每盟四人，每特别旗一人。……
　　第六十四条 （立委选举）立法院立法委员依左列规定选出之：
　　……二、蒙古各盟旗选出者。……
　　第九十一条 （监委之选举）监察院设监察委员，由各省市议会、蒙古西藏地方议会，及华侨团体选举之。其名额分配依左列之规定：
　　……三、蒙古各盟旗共八人。……
　　第一百一十九条 （蒙古盟旗之自治）蒙古各盟旗地方自治制度，以法律定之。

　　不过值得注意的是，中华民国宪法中提及蒙古的部分，皆为盟和旗，而没有部。自清代以降中国政府是在外蒙古设部，内蒙古设盟，相对於早先的蒙古盟部旗组织法来说，部已经被去除。因此从这点来看，中华民国宪法并未将外蒙古视为国土疆域的范围中。

　　民国82年（1993年）11月26日，司法院大法官在释字第328号解释：『中华民国领土，宪法第四条不采列举方式，而为“依其固有之疆域”之概括规定，并设领土变更之程序，以为限制，有其政治上及历史上之理由。其所称固有疆域范围之界定，为重大之政治问题，不应由行使司法权之释宪机关予以解释。』该次立法院释宪声请书曾经将“蒙古人民共和国”、“蒙古共和国”、及“中华人民共和国”等中华民国当时不承认国家的正式国名直接写出，没有引号或“伪”字。

　　中华民国的《台湾地区与大陆地区人民关系条例施行细则》曾经定义“大陆地区”为中共控制之地区及外蒙古等。2002年1月30日，中华民国行政院正式公告修正“台湾地区与大陆地区人民关系条例施行细则第三条及第五十六条条文”，将蒙古排除在中国大陆地区之外，已经排除外蒙古的适用性，所以现在定义的“大陆地区”为中共控制之地区。然而，此修正引起立法委员关沃暖高度关切，於同年2月26日立法院总质询，提出行政院修正通过该施行细则第三条规定涉及“违宪”，中华民国是否承认外蒙古独立，如此作为，将成为“卖国贼”之强烈质疑。（29）目前中华民国与蒙古国在双方的首都（台北与乌兰巴托）互设代表处。

　　2004年行政院通过了废除“蒙古盟部旗组织法”及“管理喇嘛寺庙条例”决议。行政院表示，“蒙古各盟部旗已非我国统治权所及地区，因此该法已无继续施行的必要。”当时的行政院长游锡堃表示，“蒙古国是一主权国家，且是联合国的会员国，与一百多个国家有正式外交关系，我国作为国际社会的一员，应尊重国际社会的共识。”“行政院为因应实际需要，解除我国与蒙古间的交流障碍，已修正两岸人民关系条例施行细则第三条，将外蒙古排除於两岸条例施行区域，决定与蒙古交流事务均依照外国人之规定办理，务实推动双方各项交流，建立互惠互利的实质关系。”

　　关于此举是否违反宪法，游锡堃的解释是，“我国在制定宪法前，国民政府已经正式承认蒙古国的存在，甚至当蒙古国申请加入联合国时，国民政府也投票赞成，因此从历史来看，我们没有违背现实的必要，而且民国三十六年内政部所编印的“中华民国行政区域简表”中，也没有将蒙古列为中华民国的领土范围，因此承认蒙古国符合现况亦不涉及违宪。”

　　2006年一月，行政院该决议送立法院表决三读通过，由总统签署总统令正式废止“蒙古盟部旗组织法”及“管理喇嘛寺庙条例”。

　　1. “内/外蒙古”的名称虽然让人感觉是中国中心的产物，但事实上并非如此。在蒙古语中，内蒙古被称为“?bür monggol（罗马字母拼音）”。这里?bür的意思是南部、内部、前方等，而满语与此相同。这和蒙古人、女真人面向南方中原的传统地理观相关。汉语的内/外蒙古的名称来自满语或蒙古语。在蒙古，当“内/外蒙古”被翻译时，有时翻译成“内/外蒙古”，有时是“南/北蒙古”。
　　2. ［俄］巴尔苏科夫《穆拉维约夫--阿穆尔斯基伯爵》第2卷，第111页。东正教出版社，1891年
　　3. 徐树铮收回外蒙古后，孙文发电报庆贺，引起国民党人凌钺的不满和抗议。这句话是孙文对凌钺的批复。
　　4. 唐德刚《袁氏当国》一书中曾提到“错在老徐（徐树铮）”
　　5. 据新华社1949年8月15日电
　　6. 《风雨中的宁静》，蒋经国
　　7. 蒋经国追问这个军事力量是不是美国，史达林朗然回答：“当然!”
　　8. 《风雨中的宁静》，蒋经国
　　9. 《中苏友好同盟条约之签订与其内幕真相》，梁敬錞
　　10. 斯大林迫使中国接受外蒙古独立：没力量别讲废话星岛环球网2006-12-19，2007年7月23日造访
　　11. 《中苏友好同盟条约之签订与其内幕真相》，梁敬錞
　　12. 王世杰、胡庆育《中国不平等条约之废除》中有这么一段：“雅尔达协定规定：“外蒙（蒙古人民共和国）的现状应予保持。”我方认为这只是申明当时的情势：即蒙古自称独立，中国中央政府没有承认，中国对蒙古的宗主权仍然存在。”
　　13. 《中苏友好同盟条约之签订与其内幕真相》，梁敬錞
　　14. 王世杰、胡庆育《中国不平等条约之废除》
　　15. 《风雨中的宁静》，蒋经国
　　16. 《蒋介石、王世杰卖国》，李敖
　　17. 《蒋介石、王世杰卖国》，李敖
　　18. 《奉派赴外蒙参观公民投票之经过》，雷法章
　　19. 《三年控苏的奋斗》，蒋廷黻
　　20. 《奉派赴外蒙参观公民投票之经过》，雷法章
　　21. 《顾维钧回忆录》
　　22. 《与苏联断绝邦交之声明》，1949年11月7日，中华民国外交部
　　23. 1946年孙科在留美同学会讲“亲美乎?亲苏乎?”时引用当时《世界报导》杂志称：苏军从德国占领区搬走的东西价值20亿美金，在我东北搬走的价值80亿美金，超过德境三倍。
　　24. 1967年11月4日，《中央日报》：“今年九月三日和十月四日，莫斯科电台华语广播一再声称：苏俄为支持共匪，曾于中日战争刚结束的时候，在中国东北给予毛匪泽东以大量的武器，并列举武器的种类与数量，广播中并称：苏俄派兵前往东北，其目的是在阻止中华民国军队进入东北，与辅助毛匪泽东造反，而将日军缴交大批武器给予共匪，并与共匪合作，攫取政府军的重要据点。”
　　25. 邵毓麟《奉派驻韩外交代表又无疾而终》
　　26. 邵毓麟《奉派驻韩外交代表又无疾而终》
　　27. 《贯彻本党的时代使命和革命任务动员、革新、战斗》，蒋中正
　　28. 肯尼迪政府与1961年联合国的中国代表权之争
　　29. 中华民国立法院法制局研究成果《外蒙古定位后续问题评析》，邱政宗民国91年（2002年）3月撰成
　　30. 据中国历史学家沈志华所编《朝鲜战争：俄罗斯国家解密档案》中引述的《米高扬就1949年1-2月中国之行给苏共中央主席团的报告》所说：“关于蒙古。毛泽东主动问我们如何对待外蒙和内蒙的统一。我回答说，我们不主张这样的统一，因为这可能导致中国失去一大块领土。毛泽东说，他认为外蒙和内蒙可以联合起来并入中国版图。我对他说，这是不可能的，因为蒙古人民共和国已享有独立，日本投降之后中国政府承认了外蒙的独立。蒙古人民共和国有自己的军队，有自己的文化，以及文化和经济发展的道路，它早就领略了独立的滋味，任何时候都未必会自愿放弃独立。如果什么时候它和内蒙合并，那一定是成立统一的独立的蒙古。”
　　31. 郭沫若：我们应该怎样认识外蒙古独立？
　　32. 《师哲回忆录》
　　33. 邓小平与外蒙的不死情节铁血社区
　　34. 《结束过去，开辟未来》，邓小平文选