一、引　言

钓鱼台列屿（日称尖阁群岛）是一群无人居住的小岛，位于台湾基隆东北约100公里处，散布在北纬26度至25度40分，东经123度至124度34分之间。该列屿共由8个小岛组成，分别为钓鱼岛、飞濑岛、北小岛、南小岛、大北小岛、大南小岛、黄尾屿（日称久场岛）及赤尾屿（日称大正岛），其中以钓鱼岛最大，面积约为4.319平方公里。（注：杨仲揆：《尖阁群岛问题与日人的图谋》，参见张植荣主编：《中日关系与钓鱼台问题研究论集》，香港励志出版社1999年版，第237页。）

20世纪60年代发现石油资源之前，对于钓鱼台列屿的归属，中日之间并未发生什么争议，双方对在列屿附近海域的渔猎活动也基本持默认态度。然而，从1968年起，不断传闻钓鱼台列屿附近蕴藏着丰富的石油资源。1969年10月，联合国亚洲经济开发委员会(ECAFE)在曼谷正式发表调查报告，明白指出，东海、黄海海域和中国大陆礁层下的沉积岩中，蕴藏着储量丰富的大油田；尤其是台湾东北方钓鱼台列屿周边，约有20万平方公里的海底油田，所蕴藏的石油，将来可望成为世界有数的产油区之一。（注：参见ECAFE:Committee or Co-ordination of Joint prospecting for Mineral Resources in Asian Offshore Areas(CCOP),Technical Bulletin,Vol.2,May 1969。）此后，钓鱼台列屿即成为中日争执的焦点和东亚瞩目的热点之一。日本政府和中华人民共和国政府先后发表声明或采取行动，提出对钓鱼台列屿的领土主权要求。港澳台及海外华侨华人自发的保钓运动亦如火如荼地展开。面对日益紧张的局势，邓小平同志从中日关系的大局出发，提出将钓鱼台列屿问题搁置起来，“留给下一代解决”的倡议。然而，由于该提议末被写入中日双方共同的文件中，尤其是中日两国老一代领导人过世之后，日方即矢口否认“搁置争议”的提法，强硬声称钓鱼台列屿属于日本，从而使钓鱼台列屿争端进一步激化。

1996年7月14日，日本右翼团体“日本青年社”登岛设立插有日本国旗的灯塔；7月23日，日本设立200海里排他性经济专属区。由此引发了新一轮中日钓鱼台列屿争端的高潮。中日从各自的立场出发，提出对钓鱼台列屿的领土主张，由于双方角度和出发点存在重大差异，故极难达成共识。其中，日方的重要论据之一在于：战后美国占领、管辖及归还琉球群岛的全过程，均以承认日本对琉球群岛拥有的潜在主权(Residual overeignty)为前提，因而隶属琉球群岛的“尖阁列岛”也自然在日本的主权范围之内，应随琉球返还一同回归日本主权管辖。

因此，尽管钓鱼台列屿的争端当事国是中国和日本，但纵观争端的起源和演变过程，可以发现美国对造成钓鱼台列屿争端的现状起了不容忽视的作用。本文重点通过回顾美国与钓鱼台列屿争端的相关历史，探讨美国在钓鱼台列屿争端中所处地位、所持立场及相应的法律关系与责任。

　　二、历史溯源之一：从对日占领到旧金山和会

关于美国在中日钓鱼台列屿争端中所持立场，有一段常被引用的经典表述。1971年6月17日，美国参议院外交委员会在批准美日琉球行政返还协定时声称：

“在旧金山对日和约第一条的附录中，双方明定地理上的坐标，限定本协定所包括的土地，这些坐标显示钓鱼台列屿（即尖阁群岛）为所管理的土地的一部分。此外，在尖阁群岛上，列有两个美国保留中的军事设施。中华民国及日本，对这些岛屿提出了领土主张。国务院所持的立场是，关于此方面，对日和约是美国权利的唯一来源，在和约上，美国仅取得行政权，而非主权。因此，美国将行政权移交给日本的行动，并不构成基本的主权（美国并无此种主权）之移交，亦不可能影响到任一争论者的基本的领土主张。委员会确认协定中的条款，不影响到任何国家关于尖阁或钓鱼台列屿的任何主张。”（注：丘宏达：《日本对于钓鱼台列屿主权问题的论据分析》。转引自明报编辑部《中国领土钓鱼台》1996年版。）

从文字表述来看，美国对钓鱼台列屿争端的立场基本是中立的，并未显示出偏袒中日任何一方之态度。然而，即使忽略上述声明发表的背景，即尼克松为缓和国际国内紧张局势，实行“亚洲战略收缩”政策及美中接近、日中邦交正常化，对于上述声明仍存在一些值得质疑之处：

首先，声明中确认“坐标显示钓鱼台列屿为所管理的土地的一部分”，“列有两个美国保留中的军事设施”（指黄尾屿、赤尾屿）。美国对列屿归属范围之确认和实际使用的行为，究竟属于何种性质？在形成钓鱼台列屿争端中又起到了何种作用？

其次，声明中提及“和约是美国权利的唯一来源”之“对日和约”对中国具有何种法律效力？

再者，美国为何要明确区分“行政权”与“主权”？两者的分野是否如此明晰？而行政权的移交，是否的确不会影响中日双方的领土主张？

上述问题的解答，不仅对回答本文提出的“美国在钓鱼台列屿争端中的地位、作用和法律关系”有直接相关性，而且对理解钓鱼台列屿争端的历史脉络和发展趋势具有极其重要的意义。

二战后期，战争形势逐步向有利于盟军的方向发展，美国在太平洋战场上逐渐反败为胜。因此，对日占领问题开始进入盟军议事日程。美国考虑和制定对日占领政策经历了一个调整和转变的过程。

早在1943年10月召开的莫斯科外长会议上，美苏中在会上发表的《关于战争目标和普遍安全的联合宣言》中即称，“四大国在这场反对共同敌人的战斗中，在接受敌人投降和解除敌人武装等所有问题上采取联合行动”。1944年4月17日，专门负责制订美国战后对德、对日政策的国务院战后计划委员会在一份PWC-110a号文件中首次提出战后美国要对日实施军事占领的目标。（注：参见美国国务院：《美国对外关系》(Foreign elations of the United States)，1944年第6卷，美国政府印刷局，第1230页。）5月4日，在美国战后对日政策的第一个计划蓝本，即“美国对日目标”中明确丁美国战后对日政策的基本目标：(1)使日本不再成为对美国及太平洋地区各国的威胁；(2)为了美国的利益，将在日本建立尊重别国权利和日本国际义务的政府。该文件还提出了为实现上述两个基本目标而设计的战后对日处置的三点构想，其中之一是“所有对日作战的联合国家应参加对日本的占领和管制”。（注：参见美国国务院：《战后对外政策的准备，1939－1945》，国务院出版物第3580号，总体外交政策系列，第15号，第78-80页。）

然而，随着战争形势的进一步明朗化，德日法西斯败局已定，美苏战时同盟的基础受到削弱和动摇。鉴于在对德分区占领过程中美苏间出现的一系列矛盾和猜疑，美国为确保其在亚太地区的战略利益，防止苏联势力的渗透和扩张，决定实施对日单独占领政策。为此，美国不惜以“保留天皇制”等条件为代价来换取日本对美国的单独媾和，而且坚持任命美国人为接受日军投降并占领日本的盟军最高统帅，以确保美国在对日政策上占据绝对的支配地位。1945年6月27日，美国国务院《战争临近结束时对亚洲和太平洋形势的基本估价及美国的目标与政策》文件明确提出，在未来对日管制的军事政府中，“美国要占据支配地位”。美国总统杜鲁门一再强调，“坚持对日本和太平洋的完全控制，是美国对日本和远东的基本方针”。他表示，“对日本的占领不能重蹈德国的覆辙，我不打算分割或划分占领区，我不想给俄国人以任何机会，再让他们像在德国或奥地利那样去行动”。（注：《美国对外关系》，1945年第6卷，第544、560页。）

1945年8月15日，杜鲁门发出《一般命令第一号》，对盟军接受日本投降的区域进行了划分：“中国（‘满洲’除外）、台湾及北纬16度线以北的印度支那的日军应向蒋介石投降；日本国委任统治群岛、小笠原群岛及太平洋上其他岛屿的日本军队应向美国太平洋舰队最高统帅投降；日本大本营和日本本土、与此邻接诸小岛、北纬38度以南的朝鲜、琉球群岛和菲律宾群岛的日本军队应向美国太平洋陆军部队最高统帅投降……”（注：《美国对外关系》，1945年第6卷，第371页。）此后，由中苏英法荷美等国共同组成的“远东委员会”和“盟国对日理事会”，名为多国协商对日政策的组织，实则作用有限；而真正发挥作用的组织是直接对美国政府负责，由麦克阿瑟主持的“盟总(GHQ)”。苏联因其对千岛群岛等处的领土要求已经获得美国默许，对美国对日单独占领的计划也不再提出异议。

这样，美国最终实现了对日单独占领的设想，并在制定对日政策过程中占据了主导地位。虽然从某种角度看，这是大国间利益相互平衡的结果，但在深层次上则包含着美国在亚太地区的初步战略构想。如今从钓鱼台列屿争端的现状回顾当时，美国单独对日占领恰恰成为引发钓鱼台列屿争端的重要渊源之一，此后争端的进一步复杂化在很大程度上亦发端于此。

二战结束后，美国对日政策经历了重大转变，其亚太战略也出现巨变。引起这一重大战略转变的背景主要有：(1)以1946年3月5日丘吉尔在富尔顿发表的“铁幕演说”为标志的冷战在全球范围内拉开帷幕；(2)美苏间战时所形成的同盟关系完全陷于分裂状态；(3)1948年后，中国革命的胜利与美国支持的国民党政权的垮台。于是，美国开始从共产主义威胁的角度重新估计它的全球战略。具体到亚太地区，随着中国内战形势的变化和战后日本国内形势的发展，美国将其战时扶蒋反共以对付来自苏联和日本威胁的亚太战略，转变为重点扶植和发展日本。在美国的苦心经营下，以对日媾和为主要目的的旧金山会议终于在1951年9月4日召开。

旧金山和会是美国卷入钓鱼台列屿争端的肇始，其主要表现是和约第三章“领土”部分之第三条：“日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之南西诸岛（包括琉球群岛与大东群岛）、孀妇岩岛以南之南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛与硫磺列岛）及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下，而以美国为唯一管理当局之任何提议，将予同意。在提出此种建议，并对此种建议采取肯定措施以前，美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使一切及任何行政、立法与司法权力。”（注：《旧金山对日和约》，载《国际条约集1950-1952》，世界知识出版社1959年版。）由条约内容可知，钓鱼台列屿事实上已被美国划入其托管的领土及领海范围之内。虽不敢断言美国的做法是有意偏袒日本，但如下两个事实却不可否认：

其一，美军早在1945年4月1日琉球登陆时就已加紧着手了解日本战败后的地理状况，包括日本本土及其邻近的各个岛屿。1945年冬开始，美国海军部开始在日本附近海域展开侦察活动，范围不断扩展，直至冲绳以南琉球的所有岛屿。更有甚者，美国军方出版的地图册和地名索引多次明确地将钓鱼台列屿划入日本的领土范围之内。（注：参见鞠德源：《日本国窃土源流，钓鱼列屿主权辨》下册，图67a、67b、67c，首都师范大学出版社2001年版。）这样，美国将钓鱼台列屿纳入托管领土之内似乎就完全“顺理成章”了。

其二，旧金山和约的合法性一直受到中苏等国的质疑。苏联参加丁和会，并对即将签订的条约提出了诸多反对意见，然而因种种原因的阻挠，未能奏效，因此最终未在和约上签字。对于中国，美国竭力阻挠中华人民共和国参加和会，而“中华民国政府”虽然名义上代表中国参加和会，实则毫无发言权，处处受制于人。蒋介石伤心地称之为“美国历史上最黑暗的一幕”。（注：《顾维钧回忆录》之九，第19页。）

由此可见，美国为实现与苏抗衡的目的，极力推行其反苏反共的亚太战略，防止苏联势力在亚太地区的扩张。它设想以日本为根据地，建立环太平洋的反共防卫“岛屿链”。美国中情局曾发布机密分析报告认为，如果共产主义者控制了中国，那么将琉球返还中国，将会给苏联接近这些岛屿的机会，并因此危及美国的整个太平洋基地系统。（注：参见于群：《美国对日政策研究》，东北师范大学出版社1996年版。）为此，美国完全根据本国战略需要划分托管地，全然不顾由此给中国的领土和利益所造成的损害。由此导致的更为严重的后果是，以旧金山和约为开端，此后美国的各种官方文件均以此为依据，使钓鱼台列屿属于日本的“错误决定”不断得到强化，甚至发展至今，形成积重难返之势。

　　三、历史溯源之二：中美日“琉球悬案”交涉及其后果

尽管苏联和中国政府均对旧金山会议及会议期间签署的条约、协定表示抗议，但是美国在其盟友的支持下，一意孤行，坚持执行条约。1952年2月28日，美日在东京签订《美国与日本行政协定》，将旧金山和约中确定的对日占领的诸问题进一步具体化。此后不久，美国即正式开始了单独对日占领时期。

从1953年至1971年历时近20年，美国通过美国琉球民政府行使对琉球群岛的行政管辖权和实际控制权。尽管美国政府及其官员多次声明，美国所拥有的仅仅是行政管辖权，日本仍拥有所谓的“潜在主权”，但这并非表明美国在有关钓鱼台列屿问题上的中立立场。事实上，美国对“主权”与“管辖权”有严格的区分。所谓保留日本的“潜在主权”是美国国内各派激烈争执的妥协产物。

而这种严格的区分反而导致钓鱼台列屿问题更为复杂和棘手。原因在于，日方坚持声称在美国行使对琉球的行政管辖期间，日本一直保留着对钓鱼台列屿的“潜在主权”。而且此间美国琉球民政府和军方的声明和行动，强化了钓鱼台列屿在美国行政管辖范围之内的“事实”。无论这些行为是否明显地偏袒了日方，都在客观上造成对中国的不利影响。主要表现在：

其一，美国琉球民政府曾发布一系列公告和法令，确定其管辖界限。1953年12月25日发布并适用的27号法令《关于琉球群岛的地理界线》指出：“根据1951年9月8日签署的对日和约，有必要重新指定琉球列岛的地理界线，包括北纬24度，东经122度区域内各岛、小岛、环形礁、岩礁及领海。”（注：浦野起央、刘苏朝、植荣边吉：《钓鱼台群岛〔尖阁诸岛〕问题研究资料汇编》，励志出版社2001年版，第181页。）虽然并未明示包括钓鱼台列屿，但是根据所示经纬度，钓鱼台列屿的确被包括在美国琉球民政府管辖的区域之内的。这无疑为日后美国归还琉球（包括钓鱼台列屿）及中日钓鱼台列屿争端的激化埋下了伏笔。

其二，驻琉球美军的活动也不断涉及钓鱼台列屿诸小岛。美国海军、空军频繁地在包括钓鱼岛在内的领海和领空巡察。1955年10月，美军将黄尾屿（久场岛）设为海军的演习靶场；1956年4月11日，美军将赤尾屿（大正岛）设为军事演习靶场；1958年，美军征用黄尾屿（久场岛），并与该岛私有业主古贺善次签订土地租借契约，向其支付年金11,104美元作为征用该岛的补偿。美国的这些行为后来都已成为日本声称对钓鱼台列屿拥有主权的依据。

综上所述，第一，美国于1953年至1971年对琉球群岛行使行政管辖权，实际控制琉球群岛及其所属岛屿，从而使我国钓鱼台列屿被美军事实而非法的占据着。第二，由于美国认为最初获得对琉球的管辖权是源自旧金山和约，这样，美国于1953年至1971年对该群岛的行政管辖，为日后钓鱼台列屿争端中美国持偏袒日本的立场埋下了祸根。第三，此间近20年海峡两岸中国人对钓鱼台列屿主权的沉默立场，给日本提供了所谓领有权的借口。因此，历史过程在潜移默化中有利于日本，使日本一再以享有“潜在主权”为由声称对我钓鱼台列屿具有领有权。

在追溯美国对琉球群岛占领及管辖的历史过程时，很容易产生一个疑问：既然包括琉球群岛在内的岛屿链对美国在亚太的战略利益至关重要，为何美国当初没有剥夺日本对这些岛屿的主权，却一再声称日本拥有“潜在主权”，并最终将琉球群岛归还给日本？

在解释该问题之前，需了解与此有关的一段历史背景。琉球悬案始于1870年的中日两国之间。1879年日本在琉球废藩置县建立冲绳县后，中日琉球悬案交涉不了了之，但是中国政府并没有完全放弃努力。早在开罗会议召开期间（1943年11月23日），蒋介石曾就琉球问题向美国总统罗斯福表示：中国愿与美国共同占领琉球，并愿将来在一个国际组织的托管制度下，与美国共同管理之。（注：参见Foreign Relations of the United States,Diplomatic Papers:The Conference at Cairo and Tehran1943,Washington.D.C·,Government Printing Office,1961,p.324。）然而，中国的主张不知何故未写入公开发表的开罗宣言中。1944年1月12日，在盟国的太平洋战争会议上，罗斯福总统曾向中国驻美大使魏道明表示，斯大林也赞成战后琉球应归还中国，他说：“斯大林熟悉琉球历史，他完全同意琉球属于中国并应归还它。”1945年7月26日中美苏三国共同发布的波茨坦公告中明文规定，“日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛内”。（注：Foreign Relations of the United States,Diplomatic Papers:The Conference at Cairo and Tehran 1943,Washington,D.C.,Government Printing Office,1961,p.324.）据此，琉球应由盟国决定其归属。但是战后美国决定单独占领琉球，使中国失去了收回琉球的时机。并且，由于国民党政府在国共内战中失利，退守台湾，在政治、经济、外交及军事上处处依靠美国，所以此后虽又多次与美国交涉琉球问题，但并无太多结果。《旧金山对日和约》同意美国对琉球的唯一托管权，这样，琉球归还中国的承诺最终落空。由此可知，倘若当初琉球归属问题能够及时解决，中国乘抗战眭利之机收回琉球，也就无今日的钓鱼台列屿争端了。

在此背景下，从1947年开始，美国政府内部即针对日本的不同的解决方案产生了争论。争论主要发生在美国军方与国务院之间。军方希望对琉球群岛拥有不受限制的战略性托管权，在岛上保持相当的军事存在。这样，琉球群岛即可以作为美国的据点之一对抗苏联在亚太的扩张。而且美军方力主琉球群岛各岛屿都应被联结在一起，因为军方领导人担心将它们其中的任何一个分开，即使是最小的岛屿，也可能使美国受到威胁。美国国务院虽然也清楚地认识到琉球群岛的战略地位和作为军事基地的潜力，但国务院1943年7月和1944年12月的秘密分析报告认为，如果将包括琉球群岛在内的岛屿的主权从日本分离，将会降低这些岛屿的战略价值，并可能为联合国或苏联插手该群岛的事务打开缺口。（注：参见于群：《美国对日政策研究》，东北师范大学出版社1996年版。）

但是，中国局势的巨变最终促使美国军方和国务院达成共识，决定由美国独占琉球。1948年4月，中华民国政府通过了要求将琉球返还中国的决议案。1949年10月，新中国成立并成为代表中国的合法政府。中国革命的胜利及美苏对抗的加剧使美国国务院的“日本帮”强烈感到保留日本对琉球群岛主权，防止琉球归还中国的紧迫性。美国国务院日本政治顾问William Sebald建议，美国应该“在保证出于安全考虑获得对这些领土的有效控制的同时，避免使主权从日本完全分离”。1951年底，日本首相吉田茂的助理对华盛顿官员说：“改变琉球群岛的所属权会是一个严重的错误，将极大地减少条约本身可以带来的益处。日本准备给予美国在那里所要求的一切军事权利……”（注：于群：《美国对日政策研究》，东北师范大学出版社1996年版。）

作为美日双方妥协的结果，在旧金山会议上，杜勒斯宣布日本对琉球群岛拥有“潜在主权”。在美国参议院1951年举行的和约听证会上，他再次重申此一立场。杜勒斯认为，只要日本拥有对琉球的主权，而不被联合国或苏联插手，美国就可以获得排他性的行政、立法和司法权力。根据美国军方的一份报告，“潜在主权”意味着美国不会把对琉球群岛的行政、立法和司法权力移交给除日本以外的任何国家。（注：参见于群：《美国对日政策研究》，东北师范大学出版社1996年版。）

综上可知，美国在琉球所获得的行政权力的法律基础是源于日本对琉球所拥有的所谓“潜在主权”。因此，美国认为一旦剥夺了日本对琉球的主权，则会使美国对琉球的管辖权的合法性受到质疑，从而受到来自联合国或苏联的影响甚至干预。这就是为何美国严格区分主权与行政权，并一再强调日本拥有“潜在主权”的真正原因。美国政府并不像其声称的那样，在琉球群岛（包括钓鱼台列屿在内）的主权问题上持中立立场。既然美国已经承认日本对琉球拥有主权（即使是“潜在主权”），就在客观上形成了对日本的偏袒态势，而毫无中立可言，这样日本就可以以拥有对琉球的“潜在主权”为由提出对钓鱼台列屿的领土主张了。

　　四、美日“琉球返还”交涉与钓鱼台列屿争端

20世纪五六十年代，随着日本国内经济、社会形势的发展和变化，尤其是日本国民对美军基地的反感日益加深，美国驻日军事基地问题成为影响美日关系的最敏感问题之一。从50年代末开始，日本政府即向美国提出归还冲绳与小笠原群岛的问题。但是，由于此间题关系到岛上美军基地和这些岛屿在美国全球及太平洋地区战略中的地位，美国国务院提请参谋长联席会议加以考虑。参谋长联席会议以备忘录形式重申，“美国目前在西太平洋上所控制的岛屿，其尚没有用于军事目的和尚没有全部用于军事目的，也全部是美国太平洋基地体系中不可缺少的一部分，这包括琉球群岛和小笠原群岛。美国在和平时期对这些岛屿的控制是为了促使其在战争时期得以最大限度的利用”。“从美国与日本的共同利益出发，美国愿意作出保证，一旦日本军事力量可以达到完全防卫自己的标准后，美国的军事力量和军事基地也就失去了继续留在日本的必要。”（注：《美国外交政策当前文件，1960年》，纽约1971年版，第669-672页。）

1957年6月19日，日本首相岸信介和外相藤山爱一郎对美国进行正式访问。在与美国总统艾森豪威尔和国务卿杜勒斯的多次会谈中，岸信介提出了琉球群岛和小笠原群岛的领土主权问题。但由于杜勒斯已经了解参谋长联席会议的坚决态度，因而明确表态：现在若对这两处群岛发表明确的意见答复非常困难。6月21日，美日双方发表联合声明，除提出了双方一致同意的五点原则性意见外，还以日美单独表态的方式，表达了双方尚未达成共识而各自坚持的意见。其中在有关琉球群岛和小笠原群岛的问题上，日方强调，日本人民强烈要求归还琉球群岛和小笠原群岛的行政权；而美方则强调，尽管日本对这些群岛拥有潜在主权，但由于远东紧张形势的存在，美国认为现在仍要保持美军对这两个群岛的控制，同时表示愿意不断提高这两个群岛上居民的经济和文化水平。（注：参见《美国外交政策当前文件，1957年》，纽约1971年版，第1158页。）

由此可见，美日双方在关于琉球和小笠原群岛的返还问题上存在较大的分歧。但自此之后，群岛返还问题即被提上日美政府谈判的议程，在重新修订日美安全条约和行政协定的谈判过程中，该问题始终是谈判的焦点之一。美国国务院曾试图说服国防部和参谋长联席会议先作出最终归还两个群岛的承诺，但国防部和参谋长联席会议坚持声称两群岛在战略上对美国利益具有绝对重要性，因此不愿作出让步。

肯尼迪政府时期冲绳返还问题出现转机。肯尼迪上台伊始，决心扭转对日政策执行不力的被动局面，他派出以国家安全事务特别助理卡尔·凯森博士为首的特别调查团去冲绳等地实地调查。根据该调查报告，肯尼迪认为，尽管冲绳拥有重要的战略位置，但是若因此破坏日美关系，则代价更大。为此，他决定找出一个既不影响美军使用冲绳军事基地，又不过分伤害日本国民感情的折中处理办法。1962年3月19日，肯尼迪发表总统声明，称“我承认琉球是日本本土的一部分，期待着在自由世界安全利益允许的情况下，将琉球群岛的全部主权重新归还日本。在当前，我们必须本着宽容和相互谅解的精神相处”。（注：《美国外交政策当前文件，1962年》，纽约1971年版，第1032-1033页。）这是战后美国第一个公开承认琉球群岛是日本领土的组成部分的总统声明，并承诺在将来的某个合适的时机将琉球群岛的主权全部交还日本。该声明是美国对日政策的一个重要的转折点，为后来琉球归还日本奠定了重要基础。但是它在事实上造成了对中国的严重不公正和歧视，全然忽视中国对钓鱼台列屿的领土主张。

此后，日美因越南战争扩大而产生矛盾，日方再次提出归还琉球群岛和小笠原群岛的问题。约翰逊总统虽表示理解，但强调亚洲形势紧张，冲绳和小笠原美军基地的作用更为重要，此时谈判归还问题不可想象。然而，随着美国深陷越战泥潭，日本国内反战情绪也随之高涨，要求归还琉球群岛与小笠原群岛的呼声不断。约翰逊总统被迫作出让步，决定归还小笠原群岛。1968年4月5日，日本外相三木和美国驻日大使约翰逊在东京正式签署归还协定《日本国与美利坚合众国关于南方诸岛及其他岛屿的协定》。1969年1月，尼克松上台后面对严峻的国际国内形势，被迫实行亚洲战略收缩政策。1969年7月，尼克松在关岛发表了著名的“关岛演说”（即所谓“尼克松主义”），正式明确美国将集中力量在欧洲和中东地区对付苏联，而要在亚洲和太平洋地区实行战略收缩，进而要求日本和亚太地区诸盟国“自己承担起责任来”。（注：《美国总统公开论文集：理查德·尼克松1969》，美国政府印刷局1971年版，第544-545页。）

1969年11月，尼克松同来访的佐藤首相以日美安全条约期满和归还冲绳问题为中心举行了会谈，22日发表了日美联合声明。经过近两年的艰苦谈判，1971年6月17日，美日双方达成归还冲绳的协议，其明言：“自条约生效之日起，美国将琉球群岛和大东群岛的一切权利移交给日本。”同日，美国国务院声明：冲绳归还的同时，“尖阁列岛”一起归还日本，但是美军将继续使用其中的两岛作为军事演习的靶场；美国将这一列岛的施政权归还其原有者日本的行动，不影响台湾对钓鱼台的主张；美国不能强化对日和约之前日本所有的法律权利，也不能缩小台湾方面所有的权利。（注：参见浦野起央、刘苏朝、植荣边吉：《钓鱼台群岛〔尖阁诸岛〕问题研究资料汇编》，第383页。）

对于美国政府一意孤行、私相授受的行径，海峡两岸的中国人表示了极大的愤怒和谴责。美日冲绳返还协定签署的次日，台湾当局“外交部”发言人即发表谈话，要求美国在冲绳返还问题上尊重中国关于钓鱼台列屿的立场。此后，台湾当局对日本多次提出严正交涉，重申中国对钓鱼台列屿的主权。1971年12月30日，中国外交部发表声明：“钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿、北小岛、南小岛等岛屿是台湾的附属岛屿，它们和台湾一样，自古以来就是中国领土不可分割的一部分。美日两国政府在归还冲绳的协定中，把我国钓鱼岛等岛屿列入‘归还区域’完全是非法的，这丝毫不能改变中华人民共和国对钓鱼岛等岛屿的领土主权”。1972年3月10日，中国驻联合国代表安致远在联合国海底委员会第一届会议上重申：“我国台湾省及其所有附属岛屿，包括钓鱼台列屿在内，是中国的神圣领土”。同年5月20日，中国驻联合国代表黄华给联合国轮值主席美国代表布什致信表示：对日美冲绳返还将中国领土钓鱼岛等移交给日本的行为，中国政府与人民决不承认。（注：参见浦野起央、刘苏朝、植荣边吉：《钓鱼台群岛〔尖阁诸岛〕问题研究资料汇编》，第42页。）可见，美国单方面对日归还琉球群岛的行为并未获得中国的认可。

从美日琉球返还的交涉过程来看，其间虽不乏美日双方的冲突和矛盾，但是无论冲突和矛盾如何激化，美日同盟关系一直没有改变，反而在双方的努力下，日益得到强化。为实现和维护自己在亚太地区的战略利益，美国必然要利用和依靠日本为其提供的各种条件和便利；而琉球群岛在实现这些战略利益的过程中发挥了不可或缺的作用。为此，美国即使最终被迫归还琉球群岛，也一定会将其归还给对它而言更为有利的一方。两相权衡，其选择了日本。因此，美国所谓在钓鱼台列屿主权问题上的中立态度和立场，不过是表面文章；在事实上，美国已经深深介入其中，无论是官方政策还是其实施过程，都已多次表明美国对日本的偏袒之意。

总而言之，造成现今中日钓鱼台列屿争端激化之态势，美国毫无疑问是难辞其咎的。况且，在归还琉球群岛的全过程中，美国不顾中国的利益和要求，独自对日进行谈判、缔约和私相授受的活动，从国际法和国际准则出发，也是缺乏说服力和有效性的。

　　五、美日安保体制的演变与钓鱼台列屿争端

在研究钓鱼台列屿争端过程中，有一个不容忽视的问题，即如果中日双方为钓鱼台列屿的领土争端发生冲突，美国是否会卷入其中。这就涉及到对美日安保同盟及其适用范围的探讨。

1951年，在旧金山会议签字后5小时，举行了“日美安全条约”的正式签字仪式，其基本要点之一是：“日本给予美国以在日本国国内及其周围驻扎陆海空军的权利，这些部队将用以协助保卫远东的国际和平与安全，并为日本的安全抗击外来的武装进攻”。美国驻军亦可用于“应日本政府紧急要求去平定日本国内由于外来的一国或几国的煽动或干预所引起的大规模暴动和骚乱”。（注：于群：《美国对日政策研究》，第180-181页。）旧金山和约和日美安全条约满足了美国军方确保日本安全以及美军在日本的军事基地等方面的要求，也符合美国政府对日媾和、结束与日本的战争状态、将日本拉入美国阵营的战略目标。但是20世纪50年代的美日安保具有强烈的主从关系的特点。

1960年1月，在日本首相岸信介访美期间，日美双方经协商于1月19日签订了日美新安保条约（正式名称《日美共同合作与安全保障条约》）。新约与旧约相比的一个不同点在于，新条约明确了美国具有保卫日本的义务；同时也明确了日本有在日本行政权管辖之下的范围内，保卫美国的义务，即美国受到武力攻击时，日本基于集体自卫权有采取共同行动的义务。这样，20世纪六七十年代的美日安保体制经过修订多少具有了平等的含义，也使美日安保同盟关系在七八十年代初得以自动延续。在美苏全球争霸的大格局下，美日安保在冷战时代的主要敌人显然是苏联。

1996年4月发表的《日美安全保障联合宣言》宣布，日美两国要将日美安保体制作为维护亚太地区和平与稳定的基础，同时还表示，要将其作为“构筑两国在解决全球问题上进行合作的基础”。1996年4月17日，桥本和克林顿共同签署了《日美安全保障联合宣言——面向21世纪的联盟》，确立了冷战后日美同盟的总体框架。安保宣言声称：“在冷战期间，日本与美国之间牢固的同盟关系，对确保亚太地区的和平与安全发挥了重要作用。作为这一地区经济发展的坚实基础，我们的同盟关系将继续发挥作用，两国首脑一致认为：日美两国未来的安全与繁荣同亚太地区的未来息息相关。”“在过去一年多时间里，两国政府集中探讨了不断变化的亚太地区的政治与安全保障形势以及两国间的安全保障关系各个侧面的问题。双方一致认为，日美间的合作基础仍然很牢固，在21世纪继续保持这种伙伴关系，是十分重要的。”（注：《日美安全保障联合宣言——面向21世纪的同盟》，《日本军事基本情况》，军事科学院1997年版。）

1997年9月，根据日美安保宣言中的约定，日美完成了《日美防务合作指导方针》的重新修订，提出了所谓的“周边事态”的概念，把日美安保的亚太地区防卫约定转化为日美军事防务具体合作。其中指出“五、日本周边地区事态对日本的和平与安全造成重大影响时的合作.周边事态是指对日本的和平与安全造成重大影响的事态。周边事态不是地理概念，而是着眼于事态的性质”。（注：《日美防务合作指导方针》，日美安全保障委员会，1997年9月23日。）

日美安保体制的建立、演变和强化，深刻地影响着东亚地区主要国家之间的关系和亚太的安全形势。美日安保新指导方针是在苏联解体、冷战结束以及第三次台海危机的大小背景下出台的，其“假想敌”也由从前的苏联转变为中国。因此，虽然日美安保体制从未明确声明与钓鱼台列屿有任何直接的联系，但是由于钓鱼台列屿独特的地理位置和中日之间在领土争端问题上存在的矛盾，使得美日安保体制和中日钓鱼台列屿争端之间必然存在着难以割舍的微妙关系。

其中最为敏感的问题是，日美安保体制设定的所谓“周边事态”是否包括钓鱼台列屿争端在内。如果是，则毫无疑问地，美日安保体制的存在极大地加剧了解决钓鱼台列屿争端的复杂性，日本恰恰希望借助美日安保体制的威慑力量，来消除自己对所谓“中国威胁”的忧虑。中日之间历史认识上存在的深刻分歧和政治心理上的相互不信任，使得钓鱼台列屿争端变得更为棘手。

目前，日美安保体制是否适用于钓鱼台列屿纷争的问题，涉及到中美日三国之间错综复杂的关系，故仍存在较大的争议。美国对这一敏感问题的回答，也常常出现相互矛盾的言论。美国国会特别调查小组委员会报告书《尖阁群岛争端以及美国的法律关系与责任》中确认，美日安保条约适用于“尖阁群岛”，而且美国负有共同防卫的责任与义务。对于来自第三国的军事攻击，美国依然负有美日安保条约中所规定的防卫责任与义务。（注：参见浦野起央、刘苏朝、植荣边吉：《钓鱼台群岛〔尖阁诸岛〕问题研究资料汇编》，第334页。）美国前驻日大使蒙代尔却多次重复陈述，美日安保条约不适用于“尖阁群岛”，“对于尖阁群岛的冲突，美军不承担日美安全条约上的（受到武力攻击时）介入的义务”；“对于谁对尖阁郡岛拥有主权的问题，美国不采取特殊的立场”。此后，美国国务院又发表声明，对于“尖阁群岛”的主权，美国采取对任何国家的主张既不赞成也不反对的中立立场。（注：参见张植荣等著：《钓鱼岛事件真相》，1996年12月（未刊稿）。）但是，关于钓鱼台列屿争端是否适用于日美安保条约，美国政府迄今并未作出任何明确的表态。

日本学者大多认为美日安保条约并非如蒙代尔所言的不适用于“尖阁诸岛”。日本平成大学校长中村胜范说：1952年对日和平条约、美日安保条约及美国行使对琉球行政管辖期间所颁布的法令，均表明美国承认日本对“尖阁群岛”拥有主权，且在“尖阁群岛”归还之后，日本即恢复了对“尖阁群岛”的施政权。他强调指出，美国从过去明确承认日本对“尖阁群岛”拥有主权逐渐转变为态度暧昧，甚至如蒙代尔所言美军对“尖阁群岛”并不承担共同防卫的责任与义务，“其实是起因于对台湾和中国的政治顾虑”。“美日安保条约适用于尖阁群岛一事，虽在美日两国的法律条文中规定得很明确，但一个国家的态度，不仅是美国，往往在千变万化的国际形势中随时变化”。（注：中村胜范：《美日安保条约与尖阁列岛》，原载程家瑞编《钓鱼台列屿之法律地位学术研讨会论文集》台湾东吴大学法学院，1998年。）

尽管日本学者忧虑美国在钓鱼台列屿争端爆发冲突时可能袖手旁观，但是，事实上，根据美日之间签订的一系列条约和协定中所规定的“北纬29度以南之南西诸岛”，钓鱼台列屿的确被包括在美日安全保障条约的范围之内，美国需要对此承担防卫的义务与责任，虽然此点并未在条约申明示。而美国之所以态度暖昧，既是国内各派别所持不同观点的交锋所致，更是不断权衡与中日关系孰重孰轻后被迫选择的所谓“模糊战略”。

　　六、结束语

作为一个具有深刻历史背景的问题，中日钓鱼台列屿争端的起源和未来发展都与美国息息相关。本文所述的这段历史决不仅仅是发生在中国和日本之间的事件或纠葛。因美国在近现代世界史上具有举足轻重的地位和作用，它几乎与每个重大的国际问题都有或多或少的联系，在中日钓鱼台列屿争端中也不例外。本文的基本结论是：美国的卷入，尤其是二战后美国对日单独占领，单独媾和，行使行政管辖权及归还琉球的历史过程，正是一个使钓鱼台列屿问题一步步走向复杂化的过程，且美日安保体制的存在和强化使争端的解决更加复杂化。因此，无论是确凿的历史事实还是现实的美国亚太战略，都对美国一再声称的在钓鱼台列屿争端中所持的所谓“中立立场”提出了质疑和挑战。但是，从国家利益和整体战略考虑，美国并不愿因钓鱼台列屿争端而破坏长久以来与中日之间建立的良好关系。因此，美国的选择只能是采取所谓“模糊战略”。而在我们的分析中，则是在其表面中立的背后，隐藏着偏袒日本的本意。

（《中国边疆史地研究 》2002年第3期）