（一）三农问题带来的社会危机
    所谓三农：农民，农村，农业问题是中国目前从政府到学术界的一个普遍说法。其实，三农问题，从本质上说，只有一个问题，即农民的相对贫困化问题。根据中国统计局的数据，2005年中国农民的人均收入是3,255元，而同期的城镇人均收入是10,493元，二者相差3.1倍。这个差距比2004年的数据几乎没有任何减少。由于中国东西部农村的巨大差异，西部十省市的农民人均年收入实际上只有1300元左右，再加上城乡在住房，文化，教育，医疗卫生，社会福利等方面的巨大差异，城乡人均收入远远超过3.1倍。由农民贫困化引起的社会贫富悬殊使得中国社会的基尼系数高过从中国统计局数字估计出来的0.4，超过了一个稳定社会的危险警戒线。农民的相对贫困化正在成为中国诸多经济和社会问题的总根源。
      农民相对贫困化的一个直接后果，是中国农民工劳动力过于低廉和由此引起的城市贫富悬殊。以珠三角为例，东莞民工的月收入大约是300元到600元。民工要用这个工资负担自己的住宿，衣食和医疗费用。按照目前中国城镇的生活水平，在600元以下，要维持一个人每月的衣食住行医是极为勉强的。而大多数的民工还要从这点微薄的收入中取出部分寄回老家。这些临时居住在城镇的人口构成了城镇社会的最底层。
    由农村流入城市的廉价劳动力对城市的劳工市场带来了巨大的冲击。在不需要专门技术的劳动密集性行业，如餐饮服务业，零售业，清洁，搬运，家庭劳务等行业，外来的农民工由于价格上的低廉优势，迫使城市中无技能的弱势阶层面临一个选择，要么退出这些非技术性的劳动密集型行业而处于失业状态，要么接受跟农民工一样的低廉工资。无论是哪一种选择，城镇里的弱势阶层都和农民工一道，共同构成了城市低收入的贫困阶层。在这个城市贫富二元化发展过程中，农民的贫困是一个最基本的根源，也是一个最原始的动力。农民两百元左右月收入的客观现实，使得城市的工商业以300到600元的月薪得到源源不断的廉价劳动力。
     农民相贫困化的另一个严重后果是农耕土地大量流失。由于农业在中国市场经济中已成为一个回报最低的产业，这使得土地的掌控者千方百计地把农用土地转移到价值更高的工商业上去。在社会经济日益市场化的中国，土地由低回报的农业转移到高回报的工商业成了一个无法阻止的趋势。根据中国2003年的统计年鉴，中国的农耕土地以每年1200万亩的速度被征作非农业用途。目前，中国的人均耕地已减少到1.41亩。如果情况不改变，今后25年，中国的耕地会再减少3亿亩。众所周知，中国是一个人均耕地非常少的国家。中国13亿人占世界人口的21.6%，而耕地只占10% 。如果农耕土地大量流失的情况持续下去，中国社会将会面临灾难性的后果。
     农民贫困的第三个后果是给全国矿井的非法开采和危险开采提供了原动力和源源不断的廉价劳工，从而使得中国的矿难次数和矿难死亡人数居于世界首位。据中国国家安全生产监督管理局的统计，从2001年到2004年，中国发生一次死亡人数超过10人的特大矿难188起，平均7.4天一起。2004年，中国产煤16.6亿吨，占世界33.2%，但全国矿难死亡人数达6027人，占世界矿难人数的80%。中国的矿难为什么如此频繁？除了矿主只顾谋利而罔顾矿工安全外，中国农民的贫困是一个基本原因。中国矿工几乎都来自贫困地区的农村。相比中西部贫困地区农村每月人均1百多元左右的收入，一个矿工每月可挣1000元左右，大约是农业收入的7 倍。这对贫困地区的农民来说是一个巨大的吸引力。再艰苦，再恶劣的生产条件，再危险的矿井，也有为了生存，为了温饱的农民工冒死下井。政府对安全生产的三令五申在市场的供求关系面前显得苍白无力。正是源源不断来自农村贫困地区的农民工使得矿井的安全生产门槛不断降低。大量无执照，非法的小矿井遍地开花，屡禁不绝。而大型的国营矿井为了赢利也不断把安全生产的标准降低。矿主们都知道，贫困地区每月一百多元的农业个人收入这一基本现实使得农民工在危险的矿井面前既没有拒绝的权力，也没有选择的余地。
      农民贫困的再一个恶果是加剧了中国生态平衡的破坏和环境污染。过低的农业生产收入使得各地农村都把从事非农业以外的工商业作为脱贫致富的基本手段。从沿海到内地，县以下的各级政府都大力兴办乡镇企业。由于资金匮乏和技术落后，大多数企业都属于高消耗，低效益的劳动密集型，给当地的生态平衡带来了极大的破坏。像小型的造纸厂，制砖厂，水泥厂，制革厂，化工厂都是地方环境污染的重要因素。到2005年，中国乡镇企业废水COD和固体废物等主要污染排放量已占工业排放总量的50%以上。从发达国家历史看，企业的大型化，专业化，高科技化是治理环境污染的重要条件。但在中国，由于农村资金短缺和科技落后，乡镇企业要靠自身的力量来治理环境污染是极为困难的。国家环保当局的行政命令和措施到了地方政府哪里，通常只能束之高阁。
     由农民相对贫困化引起或加剧的上述问题，在社会缺乏行之有效的法律制度，社会成员缺乏公民意识和法律意识的中国，导致了越来越多，越演愈烈的社会冲突。尽管中国政府采取了许多措施来保障社会的弱势阶层，缓解社会的冲突和矛盾，但所有这些措施都是治标而不治本。据中国公安部估计，2004年，中国因社会问题爆发的民众暴力冲突有7万4千多起，平均每天发生202起。大部分冲突都是因农民或农民工的经济利益和社会权益受到损害而产生。中国政府必须面对这样一个客观现实，当中国社会的大多数，七亿农民，经济收入只有城市居民三分之一的时候，要建造一个和谐社会是不可能的。在改革开放以前，处于鸿沟两侧的城市和农村还可以由行政命令和法规来维系二者的统一。今天，市场经济的发展和社会的开放使得旧的维系纽带已逐渐消失，农民的相对贫困化已不可避免地成为一个全社会的问题，成为诸多社会冲突的总根源。
                （二）中国农民相对贫困化的原因
     中国农民贫困的原因何在？为什么农业作为一个产业在市场经济中无法和其他产业相竞争？这个问题要从历史和现实两个方面来考察。
     中国农民的贫困问题是历史遗留下来的，　它产生于上个世纪５０年代。１９４９年，　中国共产党在大陆夺得政权，但内战并没有结束。国民党仍占有着台湾，时刻准备反攻大陆。１９５０年韩战爆发，美国第七舰队开进台湾海峡，直接介入中国内战，中共只好停止渡海攻打台湾计划。紧接着麦克阿瑟超过联合国授权，越过３８线，挥兵直达鸭绿江边。至此，中国被迫卷入韩战。中国面临着整个西方发达国家的封锁和包围。台湾成了西方国家，主要是美国进攻中国的前哨阵地。在美国的支持和武装下，台湾对大陆的侦查，渗透，武装骚扰在５０，６０年代一直没有停息过。而在韩战中，美国的一些极右势力已直接向中国发出了核威胁。中国尽管加入了以苏联为首的社会主义阵营，但苏联究竟在多大程度上会为了中国对美国开战，中国领导人非常清楚。而在斯大林死后， 中苏两党又迅速交恶。所以，在５０年代的国际政治格局中，中国政府面临着生死存亡的问题。笔者认为，人们今天都大大地低估了当年中国政府面对美国可能入侵的担忧。中国政府当年的一些强硬言辞和行动实际上是弱者保护自己的一种手段。　
     在２０世纪５０年代，中国政府的当务之急，是要建立一支现代化的军队。而现代化军队的前提是是现代化的工业体系。由于国际局势的严峻，中国必须要在短期内用非常规的方式建立起自己的工业体系。这就是为什么毛泽东对钢铁产量看得这么重，这也是当年错误搞大跃进的原因之一。按照经济自然发展的常规，中国要在当时那样落后的基础上建立起现代的工业体系，如果一切顺利，大约要半个世纪。（这个问题。可以看一看印度。）但中国政府认为，这是当时国际局势所不允许的。鉴于对时局的这样一个估计，中国采取了类似资本原始积累，但远远超过其强度的国家原始积累的方式来建立中国的工业体系。中国共产党当时是以倾国之力来完成工业和国防的现代化。这个原始积累的重要一步，就是牺牲农民的利益。
    1953年10月，中央政府召开《全国粮食会议》，通过了〈关于粮食计划收购和计划供应的决议〉，史称“统购统销” 决议。这是一个历史性的重要文件。会后，当时共产党内分管经济的陈云主持了这项工作，而时任粮食部长的民主人士章乃器则协助具体实施这个决议。（章乃器的儿子章立凡对其父当时的工作写过一些回忆）这个决议的提出和执行，一是为了解决缺粮问题和控制粮价；二是为中国当时工业化的原始积累提供物质基础。这个决议彻底取消了农产品的市场机制，剥夺了农民在农产品销售上的自主权。政府以超低价从农民手中拿走粮食以保障城市和工业发展。这个决议很快就引起了新的矛盾和问题，粮食被统购以后，农民手中留下的口粮根本不够；而城市粮价因得益于收购价的低廉也变得稳定和低廉。这一矛盾引起了市场的自然流动，农民为了吃饭又跑到城市里购买廉价粮。这样导致了城市粮食回流到农村。问题又回到了“统购统销” 决议前的起点。
     为了使这个“统购统销决议” 行之有效地执行，粮票制度出台了。1955年5月16日，中共中央发布了《关于整顿城市粮食供应计划工作的指示》，要求全面实行“以人定量”,“以行业定量” 的计划供应制度，城镇人口必须凭证，凭票购买粮食。1955年8月25日粮票开始正式发行。1955年9月国务院粮食部正式颁发了《城镇粮食定量供应凭证印制适应暂行办法》，以四证来配合粮票的发行，即城镇居民粮食供应证，工商业用粮供应证，城镇饲料供应证，城镇居民转移粮食供应证。并严禁票证买卖。中国的粮票制度从1955年开始到1992年底结束，历时38年，其间，各种粮票五千多种，版本上万，现在已成了收场藏家的对象。
     粮票制度的推出直接导致了农村人口向城市里流动。缺粮地区的农民都想去城镇领到一本居民粮食供应证。1956年，1957年农村人口大量涌入城市。这时，政府又不得不来对付这个新的问题。农村人口转移进城市，始于1953年统购统销政策的实行。但1955年粮票制度的实施，大大地推动了这个由农入城的浪潮。1956年12 月30 日，周恩来签发了国务院的《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，这个法令强调，如果在城里没有亲友的农民进城，将会受到遣返。但这个温和的文件在经济利益面前基本无效。农民进入城市的浪潮有增无减。当时的一个内部通报记载，河南某村98个劳动力只剩下正副队长还在种粮。在这种形势下，中央政府的口气越来越严厉，并开始在全国各交通要道设立关卡阻止，收容，遣返农民。到了1958年罗瑞卿以国务院公安部的名义正式颁布了城乡户口的实施办法。在农村，新的政社合一的人民公社开始用武力把农民控制在土地上。中国城乡的二元化就这样以法律的形式固定下来。
    半个世纪过后， 我们再回头看，中国政府的计划达到没有呢？我想基本上是达到了。事实上， 到了70年代中期，中国工业的基本构架已经搭好。国防工业基本上有了自己的体系。原子弹，氢弹，人造卫星也有了。对于中国政府当年进行国家原始积累的原因是否是因为国际环境的恶劣？这场原始积累的代价是否太大？是众说纷纭，见仁见智的问题，但并非本文讨论的内容。本文要谈的是这个国家原始积累留下来的后遗症：农民的贫困问题。
    中国二十世纪八十年代前的城乡二元化过程给中国农业带来了一个严重后果，这就是巨大的农业人口聚集在非常有限的耕地上。本来，任何一个社会的工业化过程，都是一个农村人口自然流入城市的过程。但由于中国在二十世纪五十年代的人口政策和户口制度，使得人口在农村膨胀而无法逐步转移到城市。从50年代到80年代初，中国农业人口在全国人口中的比重变化很小，和中国工业化的速度完全不成比例。随着八十年代改革开放的开始，城市工商业和乡镇企业开始接纳农业人口，但二十多年的人口积累，使得工商业在短期内无法消化多余的农业人口。按照2003年统计，中国人口13亿，农业人口7亿8千万，占总人口的60.9%，其中，1亿3 千万到城市中打工，尚有6亿5千万农业人口留在农村的土地上。农业人口远远大于可耕土地这一严峻现实，决定了中国农业的生产效率极为低下，在市场上成了一个低回报的产业，既无法和国内的其他产业竞争，也不能和国际上的相同产业竞争。
     中国城乡二元化的另一个严重后果就是农村的基础设施，文化教育和医疗水平的落后。据中国教育报的资料，农村学校无论在财政投资的比例，办学条件，教师待遇，师资水平，师生比例都远远低于城市。以2002年的统计数据为例，该年占人口60%以上的农村地区只获得全社会教育总投资5800亿元的23%。农村的人均教育投资只有城市的五分之一。中国尚未普及9年义务教育的地方都是在农村，文盲也主要集中在农村。在医疗卫生方面，农村的落后也是惊人的。二十世纪五十年代初到六十年代中，农村主要是靠集体保健站，几乎没有什么医学院校毕业的医生。从六十年代中叶起，中国各县成立政府编制的人民医院，人民公社成立卫生院，城市也派出大量医疗队到农村各地巡回工作。这种情况持续到八十年代，是农村医疗状况比较好的一个时期。但即使在此期间，在真正的农村地区，即公社以下的地区，并没有建立起自己的医疗系统。八十年代开始，随着医疗行业的市场化，农村的医疗状况严重倒退。农民看病基本上是自费。农民因收入低而无钱看病成了农村的一个普遍现象。农村基础设施和文化教育的落后，使得农民的劳动力素质低下，生产方式落后，从而严重影响了农业生产率的提高。
      由此看来，中国农民相对贫困化的现象并不完全直接根源于现有的法律规章制度，而是植根于上个世纪50年代以来，由于粮票，户口制度所造成的城乡巨大差别这一社会现实。中国的农民已经被历史上的这个不公平制度塑造成了一个巨大的弱势阶层。即使今天的改革使得农民在法律上的地位和城镇居民完全一样，农民的问题仍然存在，农民仍会是一个弱势阶层，这才是中国农民贫困化问题的关键，也是很多人忽视的地方。其实，这尤如在竟技场上，一部分参赛者由于先前的不公平因素而变得体格弱小，健康不良，他们何以能在竟技场上和强壮的对手公平竟争呢？对于这种历史现象，美国黑人的现状就是一部活生生的教科书，从亚拉伯罕.林肯解放黑奴到今天差不多一个半世纪过去了，而且今天美国黑人在法律上还有《平权法案》（Affirmative Action）的特别照顾，但与白人相比，美国黑人在经济上的相对贫困，在政治上的弱势是显而易见的。2005年卡翠娜飓风后，逃生无法而留在纽奥尔良灾区的绝大部分都是黑人。历史悲剧的影响是深远的，不是一两代人就能还原。正如德国哲人莱布尼茨所讲：现在的枝，根在过去，而花开在未来。
    从以上历史和现实的分析看，中国政府和城镇居民对于中国农民负有道义上责任。当年，农民是被非经济手段剥夺而为中国的工业化作出了最大的牺牲。今天中国的哪一样成就，不是包含着中国农民的血和汗？据《中国经济时报》一篇文章记载，从1952年到1986年，国家通过价格“剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金，加上收缴的农业税1044.38亿元，34年间国家共从农业抽走了6868.12亿元的资金，约占这些年间农业所创造价值的18.5%。今天，前脚已跨进了工业化国家大门的中国不能把农民抛到市场经济的大海里，让他们自生自灭。这样对中国农民太不公平。中国农民在历史上对中国工业化付出的牺牲必须要得到补偿，中国的农民一定要得到政府在市场机制外的特别扶持，否则中国社会将永远有一条巨大的裂缝，永远不会有一个真正和谐的社会。
                 （三）设立《农产品消费税》制度
     关于解决农民相对贫困化的思路很多，其中一个重要思路是土地私有化。毫无疑问，土地私有化可以因土地集中而大大节省人力，从而降低生产成本，提高劳动生产率。同时，土地私有化也可以使土地的价格因市场化而高涨，从而防止农用土地的流失。但是，土地私有化引起的土地兼并和大农场的出现，必然把大量的农民抛离土地。按目前中国的农用土地数量和农业生产规模，实际上需要的农业人口不会超过一亿。也就是说有五亿多的农民要被迫迅速离开土地而转入工商业。这对中国社会来说是一个无法立即承受的事实。中国即使作为地球上唯一的世界加工厂也根本无力接纳这么大量的劳动力。最后，这些多余的农民只有成为流浪在城市里的游民。由此看来，土地私有化在目前的中国并没有切实的可行性。
     解决农民贫困化的另一个思路是大力发展工商业，由不断扩展的工商业来逐步接纳农村剩余劳动力。其实，这正是中国这二十多年改革在实际上走的一条路。这条路在理论上不错，在现实上也有西方发达国家作先例。但问题是，在全球化的今天，中国已没有条件再重复西方国家的老路，更不可能仅仅用这个方法来解决历史上累积下来的问题。笔者在上面提到由农民相对贫困化引起或加剧的社会矛盾就是在这二十多年改革的道路上逐件产生的。所以，这条路尽管方向是对的，但政府一定不能听任中国农业在市场经济中自然发展，一定要采取法律和行政的手段来扶持农业。三农问题在这几年的提出，标志着中国社会发展已进入了一个新时期。如果说从二十世纪五十年代到七十年代末，政府是用非经济的行政和法律手段来迫使农民为国家的工业化作出牺牲，那么从七十年代末开始的改革，政府则是把过去强加在农民头上不合理的清规戒律去掉，把农民在农业生产中的自主权还给农民。而今天，政府则再次需要以行政和法律的手段来帮助农民摆脱贫困。这个基本而有力的法律手段就是税收。政府应该用征收农产品消费税的手段来帮助农民摆脱贫困。
    在现代社会，税收有两大基本功用。一个是维持政府的正常运行，提供各项社会服务；另一个是对社会财富进行再分配。从第二个功用上说，税收制度实际上是一个国家扶助弱势阶层，维持社会公平和正义的一个重要杠杆。下面以美国的房地产税作一个简单案例分析。
    在美国，大部分土地属私人所有，但政府对几乎所有土地都课以赋税。美国政府每年从土地得到的税收是一笔巨大的收入，而这笔收入除了少部分是用于政府日常开销外，大部分都是用于公共文化教育。以新泽西州中等地产税标准的Mercer County为例，2005年私人土地和房屋所有者上缴税款的用途如下：
地方市政税：       0.62%
县税：               0.83%
县内空地税：       0.08%
地方图书馆税：    0. 07%
学校教育税：       1.96%
总计：               3.56%
     以一栋占地半英亩，政府估价四十万的房屋计算，（政府的估价大约是市场价值的三分之二）屋主每年需交$14,240的地税。这个地税是永久性的，而且每年几乎都在攀升。按照这个比例，屋主等于是每隔三十多年就交一栋价值四十万的房屋给政府。因此有些美国人认为，美国的土地私有制只是体现在土地的自由买卖上，而并非真正的所有权私有。.美国政府才是美国最大的地主。
     但是，我们从上面地税款项的用途来看，政府收到的地产税款有超过55%是用于地方教育。上述这位屋主每年的地产税中有$7,832是用于地方教育。在美国，政府提供十二年的义务教育，公立的初，中等教育完全免费，而且低收入家庭的学生还可以在学校得到免费午餐。这笔巨大的教育经费从何而来？各个州的情况有所不同，但大部分都是来自当地的地产税。一般而言，地产税上缴得越高的家庭，拥有的个人财富越多。而无须缴纳地产税的租屋者或住政府福利楼的家庭则较贫困。由于美国的公立学校对于所有人一视同仁，一律免费，实际上是富有的家庭负担了低收入家庭的教育费用。美国政府正是运用地产税这一机制对社会的财富进行了再分配，缩小了贫富差距，促进了社会公平。
     在市场经济日益发展的中国，用税收机制来解决农民的贫困问题，缩小社会的贫富差距是一个重要手段。在诸多可能性的税款中，设立和农民最有直接关系的《农产品消费税》是当务之急。这个《农产品消费税》和以前加在农民头上的农业税截然相反。农业税是农民从事农业这个产业时必须要向政府缴纳的一定税款。而农产品消费税则是所有的消费者在消费农产品时必须缴纳给政府的税款。所谓农产品消费，包括购买农副产品和餐饮业消费两个基本部分。考虑到中国的文化传统和国情，第一步可以从餐饮业入手，先设立《餐饮消费税》。
     在中国的经济发展中，餐饮业是一个高速发展的行业，每年的增长速度达16%。2005年，中国餐饮营业总额是8,880亿。估计在2006年可达10,000亿。政府如对每一位就餐者课以一定税款，用此专门税款建立农业基金会，帮助农村地区的农业生产，文化教育，医疗卫生，这对解决农民贫困化问题是一个巨大的帮助。在美国，消费者向政府交纳消费税是一个普遍现象。餐饮消费的税率各州不同，在纽约是8.625%，在加州是8.25%, 新泽州是6%。笔者认为，中国可以把餐饮业的平均税率定在8%左右。当然，中国是一个地区差别极大，贫富悬殊严重的国家。在设立餐饮消费税时必须要考虑到这些问题。在个别贫困地区的乡镇，可以免收餐饮消费税。另外，在所有实行餐饮消费税的地方，必须考虑到民工和城市贫困人口的情况。目前，中国各城市的盒饭基本价格是从5元到10元。因此，可以考虑把餐饮消费税的门槛定在20元。超过20元的餐饮消费需交纳8%的税款。另外，对一次性消费超过1,000元以上的就餐者可加征2%（共10%）的豪华消费税。这对抑止中国的吃喝奢侈风也有帮助。如以全国餐饮年营业总额10,000亿为基础，除去个别贫困地区和城市中低消费的免税消费，至少还有8,000亿餐饮消费应交纳8%的消费税。每年政府可得640亿的税款，这个数字是2003年中国政府扶贫基金（122亿元）的5.25倍。随着中国社会的发展，政府下一步可以考虑把消费税从餐饮业扩大到酒类的消费。2005年，中国白酒工业的产值约700亿元，加上葡萄酒和啤酒，应该有1,000亿以上，其零售额不会低于2,000亿。除去餐馆中的水酒消费，在超市和杂货店卖出的酒最少也有1,000亿。如对这个部分课以10%的消费税，也有100个亿。
      对于一个税收制度尚不健全的社会，设立《农产品消费税》不是一件容易的事。政府需要做大量细致的技术性工作。中国民众没有在消费过程中交纳税款的习惯。即使是个人所得税这一最基本的税款许多人都还不习惯。因此，《餐饮消费税》的实行在现实上有很大难度。但是，尽管难，这一步还是要必须走下去。从社会的发展趋势看，运用税说收制度来对受到损失的社会群体进行补偿，调节社会的再分配，防止社会的两极分化是一个必不可少的手段。全国人民代表大会应该成立专门的委员会来研究《农产品消费税》的立法。
      另外，设立农业基金会是一个至关重要的步骤。所有的《农产品消费税》必须纳入农业基金会专用，必须要有专门机构监督税款的实际使用，并定期向民众公布。在目前中国贪污腐化严重，地方官员的违法行为缺乏制约的情况下，《农产品消费税》一定不能纳入地方财政收入。《农产品消费税》是一项特殊税收，它是中国政府对农民在历史上为国家原始积累作出巨大牺牲的一种补偿，而不是对政府财政收入的补充。中国一定要成立专门的农业基金会来专门管理和使用这笔税款，保证这笔税款能够真正用于对农业的扶助和补贴。农业基金会应定期向全国人大公布这笔农业基金的具体分配和使用。同时，消费者作为纳税人，也有权向有关部门查询税款的使用情况。另外，由于中西部的巨大差异，《农业消费税》的税率在不同省份的差异也是一个较复杂的问题，需要专门的委员会来论证和决定。
     笔者长期生活在国外，对国内法律的具体设立和实施过程并不熟悉。笔者提出的征收《农产品消费税》问题还需要国内专家学者的具体论证。但无论如何，政府运用税收的杠杆来帮助解决农民相对贫困化问题是一个基本方向。在当今发达国家，政府对农业的补贴已成了一个普遍现象。而中国是一个需要对农民在历史上的牺牲作出补偿的社会，政府运用法律和税收的收段来帮助农民摆脱贫困已成为一个刻不容缓的行动。