早在2021年1月20日就任之前，当选总统拜登就已经宣布任命了一位“亚洲沙皇”，与该地区的主要领导人接触，并承诺应对美国最严重的竞争对手中国大陆带来的挑战。拜登政府执政已逾一年，他一年来的亚洲和印太政策进展如何呢(下图 POLITICO)？

有着丰富外交经验的拜登总统和他的外交政策团队，上任后在国际事务中采取的是一种谨慎理性的态度，优先考虑国内复兴和重建美国的伙伴关系和国际影响力。如此小心低调是基于拜登总统自己在冷战期间与共产党打交道的经验，他确信美国必须首先恢复经济，证明自己不但军事，而且科技和经济都强大，以使伙伴信服，尤其是让竞争对手中国大陆抛弃东升西降的想法，与美国合作。

为了恢复印太盟友和伙伴国家对美国的信任，拜登政府实施了一系列举措和外联活动：重返巴黎气候协定和世界卫生组织，在华盛顿接待日本和韩国领导人，派遣内阁成员和副总统访问印太地区，与日本、印度和日本的领导人举行虚拟峰会，重启四方会议(Quad)，并举行四方会议领导人面对面峰会(下图 The Sydney Morning Herald)。

这些举措和外联活动取得了实在的成果：四方会议的四个国家得以集体行动，向印-太地区国家提供如疫苗分发一类的具体支持，从而为该地区的国家提供了一种可替代中国的选择(下图 theinterpreter)。这可以视为拜登团队的一项颇具创造性和有效的与中国大陆竞争的举措；在东北亚地区，与日本的频繁互动更加紧密了美日联盟关系，使日本更积极主动参与亚太地区安全事务；与韩国的相互理解解决了韩美在朝鲜半岛驻军补贴的争端，在加强防备和威慑力的同时，未以单方面让步来引诱朝鲜弃核的陷阱。

但在东南亚事务方面，拜登除参加了与东盟的虚拟峰会外，在管理中国大陆与较小的主权主张国之间的领土冲突方面乏善可陈。那么，拜登总统在与主要竞争对手中国大陆的交锋中，有没有占到上风，on top呢？

中国策略

如前所述，拜登总统的策略是内外兼修。在与中国大陆过招前先练内功，把美国国内的事情做好 -- 国会民主党意见统一、经济重建法案(BBB)的通过，等。攘外必先安内，拜登总统当然明白。国际上他则专注于与志同道合的盟友、伙伴和民主国家建立共同事业。纵横捭阖，拜登总统果然是高手。问题在于，这两件事极难实现，而且需要相当长的时间才能实现。可时不我待，这时的大陆并但没有停滞不前，等著美国把国内国外的事情都搞定。反而对着干，竟然继续在多边贸易协定和“一带一路”倡议上获得进展(下图 Newsnpr)，屡有斩获，甚至还胆敢向国内公司注资巨额补贴和提供别的金融援助，妄想在技术上超越美国。

中国大陆的公然挑战已经够烦的啰，美国国内的政治现实也令拜登总统闹心。他面对的是一个对大陆强硬的华盛顿共识 -- 中国大陆是新的邪恶帝国，美国对大陆必须针锋相对，睚眦必报(下图 THE BUSINESS STANDARD)。少有的两党一致的共识，让他动辄得咎，束缚住了拜登政府与大陆博弈的选择余地。作为权宜之计，拜登只好暂时以不变应万变，冷静观察、稳住阵脚、沉着应付、同时决不让大陆为美中两国关系设定条件。具体来说，拜登政府拒绝了大陆推动的交易 —— 中国大陆在全球问题上与美国合作，以换取美国支持大陆的“核心利益”，如台湾和人权。于是，拜登与大陆最高领导人习近平在两国领袖虚拟峰会上虽言辞缓和，对两人长达十年的关系侃侃而谈。可一旦触及实质内容时，便顾左右而言其他，在双方关切的议题上没有取得任何实质进展，尤其是在那些充满危险的领域。

严峻的现实是，由于国内政治的因素，美国政府没有意愿去敲定一项新的世界贸易协定。与此同时，中国却在通过加强地区供应链、制定国际标准和贸易与投资规则来填补因无世界贸易协定而出现的机会。一件颇具讽刺意味的事情是，2021年9月，北京竟然提交了加入CPTPP的正式申请(下图 GlobalFfromAsia)。要知道CPTPP可是由美国制定的高标准贸易协议啊，可惜被前任川普总统的政府给放弃了。

经济领域是亚洲真正的战场，但拜登的团队却没能提出一个可信的经济和贸易议程，不得不说这可能是拜登政府第一年亚洲政策的一大短板。今年一月生效的《区域全面经济伙伴关系》(RCEP) (下图 ASIATIMES)和三年前《跨太平洋伙伴关系全面渐进协定》(CPTPP)的生效表明，贸易协定在亚-太地区被视为实现增长、创新和发展的至关重要的工具，是对安全战略议程的重要补充。整个地区的国家都希望上述贸易协定中包含美国，以确保获得美国的创新产品和服务，以及有利可图的美国市场，并平衡它们在中国的敞口。但拜登政府在执政的第一年有让这些国家感到失望。

显然，拜登政府认识到美国有必要加强其在亚洲的经济博弈，以保护和促进美国公司和工人在该地区取得的商业成功。这就是为什么拜登的团队一年后的今天，正紧锣密鼓地准备推出一个正开发中的新印太经济框架(下图 NIKKEIAsia)，专注于供应链弹性、脱碳、数字技术和工人权利等亚太国家在乎的优先事项。但让印太国家接受拟议中的印太经济框架的关键，在于美国能作出什么样的让步，更具体一点，能在多大程度上对这些国家开放美国市场。这将决定该新印太经济框架是否以及在多大程度上加强美国在印太地区的经济参与度。

与此同时，还存在着一个类似印太经济框架的经贸协议CPTPP。由于美国不会重新加入高标准的CPTPP，印太经济框架如何与CPTPP并存，乃至替代CPTPP呢？要知道，已稳步获得信誉的CPTPP在亚太地区的吸引力日益增长，甚至连北京都提请了加入CPTPP的申请。或许，拜登政府现在第二年需要重新审视美国重新加入CPTPP这一选项。

最后总结一下， 拜登的2021年的亚洲政策，在重建联盟和伙伴(安全)关系方面得分，包括建立起创造性的新机制(Quad和AUKUS)，但在联盟和伙伴关切的经济议题上尚待努力。

* 如对拜登政府拟议中的“印太经济框架”感兴趣，请参读博文“拜登总统的印-太经济框架”。

* 白宫于2月11日发布了《美国的印度太平洋战略》，希望与中国进行负责任的竞争；将加强与澳大利亚、日本、韩国、菲律宾、泰国地区的同盟关系，强调四国集团(Quad)、韩美日三边合作等同盟的作用；与盟友"在未来十年的共同努力将决定中国能否成功改变使印太地区和世界受益的规则和规范。" 

* 本文主要内容参考了拉塞尔和卡特勒合作发表于2022年2月期《外交》杂志(THE DIPLOMAT)一篇名为“Biden’s Asia Policy, 1 Year In. THE DIPLOMAT”的文章。拉塞尔(Danny Russel)系亚洲社会政策研究所(ASPI)负责国际安全和外交事务的副总裁，曾担任美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿。卡特勒(Wendy Cutler)为亚洲社会政策研究所(ASPI)副总裁，同时担任华盛顿特区办公室的常务董事。她曾任职美国贸易代表办公室近30年，担任外交官、谈判代表、并曾代理美国贸易副代表。

参考资料

Russel, D. & Cutler, W. (2022). Biden’s Asia Policy, 1 Year In. THE DIPLOMAT. 链接 https://thediplomat.com/2022/01/bidens-asia-policy-1-year-in/