美国两党比较系列之一

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科米的回忆录已经于2020年由ShowTime改编为四集电视剧《The Comey Rule》，值得推荐。

前言：在美国政治制度系列之后，笔者将会对美国主要两个政党，民主党和共和党，进行各方面的比较。本文首先从关于FBI局长和特别检察官的历史实例和前FBI局长科米回忆录来透视两党在尊重司法独立和两党合作意识的截然不同。

什么是联邦调查局（FBI）

相信FBI对于广大读者一定是如雷贯耳，是与CIA齐名的两个世人皆知的美国联邦政府机构。联邦调查局 (FBI)是美国司法部的一个下属机构，也是美国情报界的成员机构之一，向司法部长和国家情报总监报告，负责美国的国内情报、反间谍和反恐安全，也是其主要联邦执法机构，对 200 多种联邦犯罪行为执行调查，逮捕，检控的职责功能。一言蔽之，FBI就是保护国家安全捍卫法治的打击犯罪和反碟防恐的联邦执法部门。

FBI的前身是调查局（Bureau of Investigation），然后与禁酒局合并，于1935年正式归属联邦司法部，改名为联邦调查局FBI。FBI局长这个职位由总统提名，经过参议院听证投票通过之后上任。在胡佛之后，国会通过法律将任期定为十年。

历任联邦调查局局长的总概

从1935年至今将近90年，先后有16人曾经担任联邦调查局局长，一览表附在文末。稍微仔细观察就会发现耐人寻味的结果，在此与尊敬的读者分享。这16个FBI局长中：

• 14个共和党人，其中4人代理不超过100天，1个代理160天，1个代理359天。
• 1个民主党人，代理71天。
• 1个无党派人，代理44天。

如此完全一面倒向共和党的情况，是因为在这将近90年里，都是共和党人担任总统吗？

事实是这16个局长经历了15个总统，其中8个民主党，7个共和党。

• 所有八个民主党总统都留用或任命共和党人担任FBI局长。
• 但是，没有一个共和党总统任命民主党人担任FBI局长。

历任联邦调查局局长的时间线

光是看这些分析数字比较抽象，且让我们简单回顾历史时间线吧。

1. FBI的开山鼻祖是第一任局长胡佛，由富兰克林罗斯福任命，任期长达36年，历经杜鲁门，艾森豪威尔，肯尼迪，约翰逊，尼克松，一共六位总统（四个民主党，两个共和党）。
2. 尼克松上任之后，先留用胡佛，然后有三个代理局长，最后正式任命一个局长，都是共和党人。
3. 卡特上任后先留用前两任尼克松和福特的FBI局长（共和党人），然后任命的也是共和党人。
4. 里根上任后先留用卡特的FBI局长（共和党人），然后任命的也是共和党人。
5. 老布什上任后先留用里根的FBI局长（共和党人）。
6. 克林顿上任后留用前两任里根和老布什的FBI局长（共和党人），然后任命的也是共和党人。
7. 小布什任期内因为他任命的穆勒需要参议院通过，期间曾经由一个民主党人代理FBI局长71天而已。
8. 奥巴马留用小布什的FBI局长（共和党人），然后任命的James Comey也是共和党人。
9. 拜登留用川普任命的Chris Wray （共和党人）。

为什么所有的民主党总统都会留用和任命共和党人担任FBI局长，而共和党总统却只会任命共和党人担任FBI局长呢? 或许前FBI局长科米的回忆录能够给我们一些启发。

科米回忆录关于奥巴马的描述

詹姆斯·科米(James Comey)，共和党人，小布什2002年任命为司法部纽约南区联邦检察官（这是司法部在全国所有地区检察官中最有影响力的地检官），然后2003年小布什任命为司法部副部长，于2005年卸任。在他的回忆录《更高的忠诚A Higher Loyalty》有以下几段描述，笔者在此简单概括与读者分享:

序言第6页：如果缺乏对事实真相的忠诚，我们国家的司法系统就无法工作，以法治为基础的社会就会崩溃。如果一个领袖不说实话，不愿意听取真相，他们就不可能做出好的决定，也不会鼓励引导他的下属尊重事实真相。

正文第118-121页：

• 科米夫人虽然非常喜欢奥巴马，也投票给了奥巴马，但是认为奥巴马邀请科米去白宫面试FBI局长的职位是政治作秀而已，不会挑选曾经是小布什的下属。
• 科米到了白宫之后，第一次与奥巴马会面，第一印象是（1）奥巴马比电视上更加矫健清瘦（much thinner），（2）奥巴马对于要讨论的问题关注和认真（ability to focus）。
• 奥巴马告诉科米：（1）对最高法院大法官和联邦调查局局长是他作为总统最重要的两个人事任命，因为在他任期结束之后依然影响深远；（2）在政策方面他不需要FBI任何帮助，他只需要FBI称职和独立，只需要每天晚上入睡之前都能够确信FBI是在良好运作，美国公众安全有保障。科米回答奥巴马，完全同意FBI应该保持独立，完全脱离政治。
• 面试结束之后，科米立刻电话她的夫人，告诉她“你误解奥巴马了。”
• 在宣布提名科米为下任FBI局长之前，奥巴马再次邀请科米到白宫面谈，对科米说：“你上任之后，我和你就不可能这样一对一地交谈了。”科米非常明白奥巴马的意思是总统与FBI局长必须保持距离（at arm’s length）。在这次交谈中，奥巴马与科米没有讨论任何与FBI有关的问题，而是如同两个大学同学一样地交流。奥巴马能够对任何复杂问题从不同角度来分析探讨的能力，给科米留下了深刻印象。会面结束之后，科米对白宫法律顾问说，“我难以相信一个思维如此敏锐多维的人能够当选为总统。”这的确是科米与奥巴马的最后一次的一对一会谈。

科米回忆录关于川普的描述

正文第233 - 255页：

• 2017年1月27日星期五，川普打电话给科米，邀请科米到白宫吃晚饭，科米觉得不可思议，但是无法拒绝，只好取消了与科米夫人的泰餐约会。
• 去白宫之前，遇到刚刚退休的国家情报总监Jim Clapper。Claper说可能是多人参加的晚餐吧。到了白宫之后，才发现真的是与川普一对一的晚餐。科米感觉非常不自在。
• 晚餐开始不久，川普就说“有很多人想要当FBI局长”。科米立刻明白川普是企图建立某种主仆雇佣关系（patronage relationship）。
• 科米告诉川普FBI和司法部应该保持政治独立。川普很显然非常不爽，然后非常严肃地对科米说，“我需要忠诚，我期望忠诚。”
• 科米震惊之余，保持沉默，心想，如果奥巴马安排这样的一对一晚餐，提出这样的向总统个人效忠的要求，福克斯新闻Fox News 之类一定会立刻大呼国会弹劾。但是，奥巴马和小布什都绝对不会这样做的。
• 科米认识到，川普对FBI的使命责任完全不了解，或者根本就不在乎。
• 在一段沉默之后，川普转移话题，对关于他性骚扰的指控，他对色星支付封口费，他在莫斯科召妓，等等，都予以否认，显然是企图说服FBI局长相信他是无辜的。科米只是内心觉得不可思议地听着，保持沉默。
• （第243页）最后，川普再次严肃提出：“我需要忠诚。I need loyalty”科米回答: “你永远可以从我得到诚实you will always get honesty from me。”川普停顿，又说：“这是我需要的，诚实的忠诚。That’s what I want，honesty loyalty。”科米回答: “这是你可以从我这里得到的You will get that from me。”
• 科米心想，一个自由世界的领袖，一个自称了不起的商界富豪，其实完全不了解何为真正的领袖。一个有道德操守的领袖绝对不会要求别人对他个人效忠，只有那些通过建立恐惧的黑帮大佬才会要求下属的个人效忠。
• 回家之后，科米立刻就将整个晚餐过程记录为正式的FBI备忘录，之后每次与川普的会面交谈，也都立刻留下备忘录。与小布什和奥巴马都完全没有这个必要，但是川普完全不同。
• （第255页）2017年2月14日，在一次国家情报安全例行会议之后，川普又让科米单独留下，在场的司法部长（Sessions）都觉得不合适，因为他才是FBI局长的直接上司，但是川普让所有人离开。然后川普对科米说：“我希望你能够想办法让佛林过关吧，他是好人。I hope you can see your way clear to letting this go，to letting Flynn go。He is a good guy。I hope you can let this go。” 科米心里想，显然川普也知道他这样的要求是不对的，否则没有必要遣走所有其他人。科米回答：“他是好人he is a good guy。”但是没有答应让佛林过关。佛林是第一个高调支持川普竞选的三星将军，川普上台后的第一任国家安全顾问，他后来承认对FBI撒谎，隐瞒了在川普上任之前他与俄国进行了非法的私下交流，因此被检控，他自己也认罪，但是后来川普给与他赦免。
• 2017年5月9日，川普解除了科米的FBI局长职务，当时科米正在FBI加州分局与下属交流。

司法独立是司法公正的前提

从以上科米的回忆录或许读者能够认识到保持FBI独立性的重要性，而且观感上的公正（perception of justice）与实质上的公正（substance of justice），两者对于政府公信力都是同等重要。

历史显示，在这一方面，所有的民主党总统都特意留任和任命不是本党的资深人士来担任这一重要职位，以确保司法独立和司法公正，同时也让美国公众都能清晰看到民主党在这方面的谨慎和努力。而且从奥巴马对科米的面试会谈中可以看到，民主党总统知道，总统与FBI局长连私下一对一谈话都是不恰当，更不要说将FBI沦为自己的走狗打手。相比之下，所有的共和党总统都没有这样的思想意识，或者他们就不在乎在美国公众心目中的观感如何。而在川普的意识里，FBI局长（还有司法部长和所有官员下属）就应该为他个人效忠，完全是黑帮大佬与喽啰打手的关系。

调查克林顿和川普的特别检查官：

1994年1月，时任司法部长珍妮特·雷诺（民主党）任命菲斯克（Robert Fiske共和党）为特别检察官，调查白水事件和白宫法律顾问文斯·福斯特之死。 菲斯克上任时受到共和党人的普遍赞扬。

费斯克进行了调查，并于 6 月 30 日发布了一份临时报告，总结得出的结论是（1）克林顿总统和白宫官员没有干预决议信托公司，（2）文斯·福斯特死于自杀。 这样的结果让国会的共和党非常不满意，舆论压力之下，一个特别小组在1994年8月任命肯尼思·斯塔尔.（Ken Starr共和党）为独立检察官，继续调查克林顿，一直到1998年9月才结束。斯塔尔花了四年的最终报告与菲斯克半年的报告完全一致，即克林顿总统没有涉及白水和福斯特自杀，但是斯塔尔却是不扳倒克林顿不死心，终于挖出了克林顿-莱温斯基丑闻，迫使克林顿接受大陪审团的提问（让全世界观众一起吃了一个世纪桃色大瓜），其最终报告让众议院共和党有了弹劾克林顿的借口，但是在参议院遭到大多数参议员（包括共和党参议员）的反对，因为完全不符合宪法的弹劾条件“Treason, Bribery, or other high Crimes and Misdemeanors”。

2017年5月9日，川普将FBI局长科米免职之后，时任司法部长塞辛斯宣布回避关于俄罗斯涉嫌干扰 2016 年大选的任何调查，副司法部长罗德·罗森斯坦（共和党）于 2017 年 5 月任命罗伯特·穆勒（Robert Mueller共和党）为特别检察官继续调查。穆勒的调查组总共起诉了 34 名个人和 3 家公司。 八人已认罪或被判犯有重罪，其中包括五名川普竞选团队成员。但是穆勒没有迫使川普接受大陪审团的提问，在最终报告中（1）确认俄国对2016大选的各种各样的渗透干扰，（2）但是穆勒表示，“如果我们确信总统显然没有犯罪，我们就会这么说。但是，我们并没有做出总统是否确实犯罪的结论。”

以上两个调查，至少有三个非常鲜明的区别：

1. 民主党总统任命的司法部长（民主党）任命一个共和党人为特别检察官来调查民主党总统，但是，共和党总统任命的司法部长（共和党）却任命一个共和党人为特别检察官来调查共和党总统。
2. 共和党人特别检察官迫使民主党总统接受大陪审团的宣誓提问关于民主党总统与实习生的婚外情细节，而共和党特别检察官则没有迫使共和党总统接受大陪审团宣誓提问关于他竞选团队与俄国势力是否协调干预2016大选。
3. 调查民主党总统的共和党检察官在原来需要调查的问题找不出任何问题之后，就是不结案，而是一直挖，挖到与实习生的桃色大瓜，让共和党众议院有了弹劾民主党总统的借口。而调查共和党的共和党检察官在调查过程中，对最关键人物，川普，却不予以直接提问，任何在报告做出模棱两可的言辞，然后共和党司法部长将调查报告大幅度遮掩，使得国会和公众无法得知全部真相。

里根的伊朗门团伙违法事件

此外，1986年共和党总统里根深陷伊朗门丑闻，里根内阁被揭露竟然贩卖军火给伊朗霍梅尼政府，然后将所得款项通过CIA支持反对尼加拉瓜政府的游击队，这同时违反了美国对伊朗的全面禁运和禁止CIA从事这类颠覆外国政府活动的法律。但是，任命为特别检察官的依然是共和党人。最后包括时任国防部长在内的12个人被检控起诉和定罪，但是大部分后来都被老布什赦免。如此庞大而持久的内阁最高层多项团伙违法活动，身为总统的里根不可能没有涉及，或者就是严重渎职，但是共和党人特别检察官没有传令里根面临大陪审团的宣誓提问，没有任何后果。

比较以上三个个调查，可以看到民主党与共和党确实是有两个截然不同的政治操守标准，前者注重检察程序的独立，而后者则是只要能够为本党老大护驾过关就可以不在乎吃相有多难看。

以上这些历史再次证明，法治宪政不可能依靠政党和政治人物的道德操守，因为很多政党和政客是没有廉耻的。唯一的解决办法，就是国会通过立法，规定联邦调查局局长和特别检察官的人选都应该由（1）一个联邦上诉法院（如华盛顿特区）或者一个独立司法委员会来(2)任命一个独立无党派人士担任，(3)所有与调查包括总统在内联邦高官有关的案件，无需向总统或司法部长汇报。

国家利益和两党合作

值得注意的是，在国防部长的任命上，也有类似的情况。自从1947年国会立法成立国防部之后：

• 民主党七位总统中的六位：杜鲁门、肯尼迪、卡特、克林顿、奥巴马和拜登先后任命了四位共和党人和三位无党派人士担任国防部长；约翰逊是民主党总统中唯一没有任命共和党或无党派人士担任国防部长。
• 共和党七位总统中只有川普任命了Jim Mattis一位无党派人士担任国防部长。

在所有内阁部长职位中，国务卿和国防部长可谓是最重要最显著的。由此可以看到，为了国家利益，民主党更加注意招贤纳士，实际行动来兑现两党合作的竞选承诺。而共和党看来则完全没有这一方面的意识，如此关键职位，怎么可以让反对党人士担任呢。

而川普挑选麦迪斯，据说其实是被麦迪斯的外号“疯狗Mad Dog”所吸引。更加不可思议的是，川普非常喜欢说，“我的将军my generals”和“我的军队my military”， 这完全就是独裁者和黑帮老大的思想意识。因此，当麦迪斯发现自己与川普有多方面的不同看法之后，就主动辞职，在位只有1年345天。川普恼羞成怒，反过来对媒体说是他将麦迪斯免职了。其后，川普还在社交媒体上说麦迪斯是“徒有虚名Overrated”。在任命之前的吹捧，在对方离职之后的全盘否定，这是川普对自己亲自任命的许多部属的基本操作。

海阔天空 2024/03/02

附表：1935 至今的美国联邦调查局局长一览表

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