建中元年即公元780年春二月初一（丙申），唐德宗李适派黜陟使分别巡视天下，在全国首次推行两税法。夏四月初一（乙未），四镇和北庭留后刘文喜占据泾州反叛，但在五月二十七（庚寅）被部将刘海宾杀死。六月初一（甲午），门下侍郎兼同平章事崔祐甫病逝。

术士桑道茂上言说：“陛下不出数年，将有暂时离开宫禁的厄运。臣望见奉天（今陕西乾县，在长安西面七八十里外）有天子之气，陛下应当扩大奉天城的规模以防万一。”六月初八（辛丑），唐德宗命令京兆尹征发数千民工和六军的部分士兵去修筑奉天城。

同时，唐德宗加授试殿中监刘海宾兼领御史中丞，封他为兵平郡王，奖励他在泾州杀了叛将刘文喜。

当初，回纥人的风俗纯朴敦厚，君臣之间的等级不是很明显，所以上下专心一致，兵力强劲，天下无敌。当他们帮助平定安史之乱，有功于唐朝后，唐朝给他们的赏赐非常丰厚，登里可汗这才开始妄自尊大，并修筑宫殿给自己居住，妇女也开始有了粉黛文绣的装饰。中国的财力为此消耗殆尽，而回纥人的风俗也开始败坏。唐代宗驾崩时，唐德宗派宦官梁文秀前往告丧，登里可汗对使者骄悍无礼。依附回纥的九姓胡人劝说登里，觉得中国富饶，现在可以利用唐朝的丧事出兵攻打，能获得大利。登里可汗听从了，于是打算举国入寇。他的相国顿莫贺达干是登里的堂兄。他劝谏说：“唐朝是个大国，并没有对不起我们的地方。我们前年入侵太原，获得了羊马数万，可算是大捷。然而因为路途遥远，粮食匮乏，等到归来时，马匹都死得差不多了，大部分士卒只得徒步回来。如今举国深入，万一不能取胜，将如何安全回来！”但登里不听。顿莫贺达干利用民心不想南寇而举兵出击，杀了登里可汗，连同两千九姓胡人，然后自立为合骨咄禄毗伽可汗。他派大臣聿达干随同梁文秀到长安入见，愿意成为藩臣，并垂发不剪，等待诏命。六月二十一（乙卯），唐德宗派京兆少尹临漳人源休到回纥去册封顿莫贺达干为武义成功可汗。

秋七月初四（丙寅），邵州贼帅王国良投降。王国良本来是湖南军府的牙将，观察使辛京杲派他去卫戍武冈，防御西原的蛮人。辛京杲贪婪残暴，因为王国良家里富裕，便诬陷他，并用死罪加在他头上。王国良怕了，只好占据县城反叛，与西原蛮人合势，聚众千人，侵掠州县。濒临洞庭湖的千里地带，都深受其害。朝廷下诏让荆、黔、洪、桂诸道合兵讨伐，但连年不能取胜。当曹王李皋成为湖南观察使时，他说：“驱赶着疲惫不堪的村民去诛杀辗转不安的乱民，实在不是很好的策略。”于是写信给王国良说：“将军并非胆敢为逆，只是不想被杀而已。我与将军都受到辛京杲的陷害。我已经承蒙圣朝洗清了我的冤屈，现在怎忍心又要将兵刃加在将军身上！将军今天遇到我，如不尽快投降，将会后悔莫及！”王国良又高兴又害怕，便派使者请求投降，但还犹疑未决。李皋于是假扮成一名使者，只带了一名随骑，越地五百里，直抵王国良的壁垒，然后用马鞭敲打他的大门高声喊道：“我是曹王，前来受降！”王国良的全体部众无不大吃一惊。王国良急忙跑了出来，迎拜请罪。李皋拉着他的手，要和他结为兄弟。于是王国良烧了攻守的器具，遣散自己的部众，让他们回家务农。唐德宗接着下诏赦免王国良的罪过，赐名叫王惟新。

七月十五（丁丑），唐德宗将内宫的盂兰盆移送出宫，也不再像唐代宗时那样在内宫让僧人做内道场。

七月十九（辛巳），唐德宗遥尊在安史之乱中失踪的生母沈氏为皇太后。次日（《旧唐书》作十天前即壬申，疑有误），朝廷让鸿胪寺左右威远营改为隶属金吾大将军管辖。

理财名臣刘晏被贬为忠州刺史后，杨炎想要进一步诬陷他。知道庾准和刘晏平素有仇，杨炎便举荐他出任荆南节度使，让他专门寻找刘晏的茬子。这时，庾准迎合杨炎的旨意，居然上奏诬陷刘晏，说他写信给朱泚，让他营救自己，信里充满怨恨朝廷的语言。他又上奏，说刘晏征召补充忠州兵马，想抗拒朝命。杨炎证实庾准的奏折属实。唐德宗于是秘密派遣宦官到忠州将刘晏缢杀了，然后于七月二十七（己丑）下诏赐刘晏死。天下人无不为刘晏喊冤。

刘晏字士安，是曹州南华人。他七岁那年就举神童，被授任秘书省正字，后来出任夏县令，有能干的名声。他接着历任殿中侍御史、度支郎中、杭陇华三州刺史，很快又升迁河南尹。当时史朝义占据东都，河南尹的官府只能暂时放在长水。不久他入朝任京兆尹，接着又加户部侍郎、兼御史中丞，负责度支。他将府事委托给司录张群和杜亚，自己总管大体，舆论认为他十分称职。没多久，他被酷吏敬羽诬陷，被贬为通州刺史。后来他再次成为京兆尹、户部侍郎，负责度支。当时颜真卿以文学才能和为人正直出任利州刺史，刘晏举荐颜真卿代替自己出任户部，于是朝廷加授他为国子祭酒。唐代宗宝应二年（763），他升迁吏部尚书、平章事，领度支盐铁转运租庸使。他和宦官程元振交往，当程元振获罪时，刘晏被罢相，成为太子宾客，但不久又被授任御史大夫，照样兼领东都、河南、江淮、山南等道转运租庸盐铁使。当时刚经历了安史之乱，朝廷内外都很艰难，京师的米价每斗高达一千钱，连皇宫内厨都没有多日的积储，禁军也缺乏粮食，京畿附近的百姓靠拾麦穗充饥。刘晏受命之后，以转运为己任，每到一处，都致力于研究弊病的根由。到了江淮时，他写信给宰相元载说：

“在淮河和泗水行船，抵达汴水，然后进入黄河，往西经过底柱、硖石、少华，然后利用荆楚东吴的客船，直抵建章和长乐。这将是安定社稷的奇妙策略。我客居在东都时，遭到官场不少人的诽谤，而相公待我始终如故，不信流言。犹如贾谊复召宣室（指贾谊迁谪长沙四年后汉文帝复召他回长安，在宣室中问他有关鬼神的事），弘羊重兴功利（指桑弘羊在汉武帝时推行盐铁官营等财政政策，极大增加了朝廷收入），我怎敢不尽力回答自己了解的事情。我在陕郊视察时，看到三门渠津的遗址。到了河阴、巩、洛一带后，又见到宇文恺（西魏名臣）修建的梁公堰，将黄河水分流进入通济渠；也见到大夫李杰的新堤遗址，装饰得像座河庙，凛然如生。我还到了荥郊和浚泽，遥望淮水平原，每到一处无不步步探讨，所以知道古人的用心良苦。潭、衡、桂阳必定有很多积储的谷物，而关中三辅情形危急，都是因为战乱和缺粮引起的。如果利用潇、湘、洞庭的水流进行漕运，几天内就能行程万里，乘风破浪，西指长安。三秦的民众，待此而饱；六军的将士，待此而强。那样一来，天子将不再有坐立不安的忧虑，都人也有看到粮船到来的喜悦。各地抗拒朝廷的军阀将望风丧胆，中原流离失所的民众也将因此得救。相公匡戴明主，造福王侯。保证京师的粮食供给是当务之急，相公不能错过这一机会，也能使我洗涤先前的瑕疵，竭尽我的愚钝懦弱。我将全凭经典大义，保护河堤；在任上不惜全力，即使淹死也在所不辞。

“然而漕运的利弊，各有四五。我自从京兆尹任上入朝担任计相（掌管财政）以来，共有五年。京师三辅百姓，苦于租税沉重，田亩贫瘠。如果能让长江和洞庭湖一带每年运来二三十万石大米，朝廷即可马上减轻徭赋，百姓即可歌舞升平，感戴皇泽。这是好处之一。东都残破毁坏，百无一存。如果漕运流通，那么饥民就会回来，村落城邑，从此也会增多。我受命之日将用海陵的粮仓供给巩、洛一带的百姓，会是很好的计划。这是好处之二。防卫边塞的藩镇大员，和阴谋侵犯中原的戎狄，一旦得知三江五湖为朝廷贡输粮食，扬帆起航，为帝王家乡交纳谷物，必将改变心意。军志说：‘先声后实，可以震耀夷夏。’这是好处之三。自古以来强盛的帝王都说：书同文，车同轨，日月所照，莫不是天子的领土。现在一旦粮船和车马通行，商贾得以自由往来，百货堆集，海上通航，劈山开路，那么圣神的光辉，将会逐渐接近贞观和永徽年间的盛况。这是好处之四。

“唯一值得怀疑的是，函谷和陕州一带十分凋零残破，东都地区尤其如此。过了宜阳和熊耳，直到武牢和成皋，五百里之间，编户只有千把而已。他们居住的地方没有片尺的梁椽，甚至没有炉灶，萧条凄惨，野兽出没，鬼哭狼嚎。他们的耕牛非常羸弱，车辆也只是木板垫在车轴上而已。即使简易的车子和船只，也很难找到。如今要在这没有人烟的地方，进行这一需要劳力的漕运，的确非常困难。这是弊病之一。黄河和汴水都有沉积物，不及时修缮就会导致沉淀阻塞。所以从前每年正月都要征用近县的男丁去拔掉茅草，决通积淤。这样到清明桃花开后，水流自然就可以畅通，阳侯和宓妃（都是河神）也就不再叹息。近来因为兵荒马乱，总没功夫疏理河道，因此湖泽缺水，岸石崩裂，民夫和沙石打交道，津吏在泥泞里盘旋；河水千里回流，没水可以行舟。这是弊病之二。东垣、底柱，渑池、二陵，黄河漕运的河道五六百里，长期没有卫戍部队，县吏也都赤手空拳，没有士兵可派。强盗奸贼的窟穴到处都是；他们躲在河流两岸的茅草丛里，行径犹如豺狼。船队经过的地方，强盗也能前往。这是弊病之三。东自淮阴，西临蒲坂，长达三千里，沿途不少驻军。将领个个都似乎都是台省的王侯，贱卒也都仿佛身穿青紫的大官；总是抱怨，说他们吃的是粗劣饭菜，还说没有锦衣穿戴。所以漕运的船只一到，往往被他们扣留。这帮人并非靠朝廷派名使者带上一份诏书就能制服，这是弊病之四。只有靠为此焦虑的胥吏到处奔走，只有靠了解这些利弊的中书制定政策，才能解决问题。

“我多年以来，事情没有办好，名声也被毁坏。幸亏圣上仁慈包涵，给予特赐而得以保全性命；在家住了一个多月，就被派遣出巡。我真切地感激朝廷的恩荣，思念为主上竭尽全力，百死不辞。见到水流不通，都想自己带上锄头去疏通。见到一粒米也运不进来，都想自己去背米过来。我为这事万分焦虑，以致形骸消损；期望着报答明主的厚恩，诚然丹心可鉴。见到漕运的事困难重重，内心惶恐不安，因此掩面而泣，这才向相公汇报具体情况。”

自从刘晏担任转运使之后，在他不懈努力下，每年为朝廷运送了数十万石谷物到关中，解决了粮食危机。

另外，至德初年（756左右），因为国用不足，唐肃宗下令让第五琦在各道推行食盐专卖，用以资助军用，当刘晏取代他后，采用的办法更加精密，朝廷得到最大限度的盐利。刘晏刚上任时，盐利的收入每年才六十万贯，到了后期每年收入增加了十倍，而百姓并不抱怨诉苦。大历末年，朝廷的征赋收入约为每年一千二百万贯，而盐利的收入过半。刘晏经累迁后出任吏部尚书。大历四年（769）六月，他和右仆射裴遵庆一同到台省视事。朝廷敕令尚食部门增设储供，让内侍鱼朝恩和宰臣以下的常参官都到台省领取。大历八年，他负责三铨（尚书和两名侍郎负责吏部选官）选拔官员事务。大历十二年三月，唐代宗要处死宰相元载时，刘晏奉诏审理此案。他觉得元载身居相位很久，党羽遍布天下，所以不敢专断，请求和其他官员一同审理。唐代宗于是下敕，让御史大夫李涵、右散骑常侍萧昕、兵部侍郎袁傪、礼部侍郎常衮、谏议大夫杜亚和他一同审理。结果元载全都服罪。最初，圣旨要求将门下侍郎兼同平章事王缙也处以极刑。刘晏跟李涵等人说：“重刑必须两次覆审，这是国家的常典。何况要诛杀大臣，能不覆奏吗？另外，法律区分首犯和胁从。二人同罪，也应当有轻重的区分。”李涵等人也同意了。当刘晏等人覆奏后，唐代宗将王缙减刑。王缙得以免死，全靠刘晏的努力。

大历十三年十二月，他出任尚书左仆射。当时宰相常衮专权用事，觉得刘晏长期执掌吏部的铨衡，舆论也都称赞他的公允，他还兼管财政，办事高效，成绩卓著，所以担心他的声望日益高涨，唐代宗将会对他更为属意，因此私下很嫉妒刘晏。于是他上奏，说刘晏是朝廷元老，应当出任百吏的师长，表面上显示对他的尊重，内心其实想褫夺他的实权。奏折呈上后，唐代宗觉得刘晏兼任各种有关财政的大使职务不但繁忙，成绩也很显著，一时很难找到他人替代，所以还让他监理使务，照样负责三铨。李灵曜叛乱时，河南各节度使占据的地方，大多不尊奉法令，也不交纳征赋。州县的收入虽然日益减少，刘晏却能用所谓羡余（即平常租赋以外的税赋）相补，并不增加民间的租赋，而还能保持朝廷的财政收入。所以舆论都称赞他的能干。

安史之乱期间，几年里全国户籍就锐减了什之八九，州县大多被藩镇军阀占据，租赋也不送交国库，朝廷的府库因此完全枯竭。当时中国变故很多，戎狄每年都侵犯边塞；朝廷必须在边境驻扎重兵，食用都得靠县官供给；费用巨大，全都倚赖刘晏办理。刘晏最初担任转运使，只负责陕东各道，陕西地区则由度支使负责。唐代宗末年时刘晏兼领两边，但不久就被罢免了。

刘晏精力充沛，十分机智，能够变通，总是巧妙地解决难题。他常用优厚待遇招募善于奔走的人员，设置了许多驿站，派人了解各地的物价，即使是很远的地方，物价的情况不用几天就到了转运使官府。所以对财政的适当决策他都掌握得恰如其分，国家因此获利，各地也没有物价太贵或太低的忧虑。他经常认为：“办理这么许多繁忙的事务，关键在于得人。所以必须选择通达明敏、精炼强悍、廉洁勤奋的人士，加以叙用。至于检核簿册文书、出纳钱币谷物，事情虽然至为精细，但还是必须交给士人。胥吏只要书写命令和文牒就行，一句话都不能轻易出口。”刘晏还常说：“士人一旦牵涉到贪赃受贿，那么将会声名沦落，被世人抛弃，所以一般来说士人名重于利，因此大多士人都清廉修行。胥吏即使廉洁，终究没有什么显要的荣耀，所以对他们而言利重于名，因此大多胥吏都免不了贪污。”然而也只有刘晏能办到，其他仿效他的人最终都没理好财政。他下属官员即使身居数千里外，接受他的教令仿佛刘晏就在面前，说话办事，都不敢欺瞒于他。当时也有些权贵将亲属故友托付给他，刘晏也曾应允；俸禄的多少，升迁的快慢，刘晏也都让他们满意，然而却不让他们主管职事。他掌管部门的重要属官，都必须是难得的合格人选。所以刘晏死去之后，他原来的属下韩洄、元琇、裴腆、包佶、卢征、李衡相继掌管财赋，名声都很好。

刘晏认为一旦户口增多，那么赋税也自然增多，所以他理财的原则常以养育百姓为先。他还在各道设置知院官；每十天半月，他们就必须将州县雨雪等气候和丰产或歉收的状况向转运使官府汇报；丰产时则官府增加向民众购粮，歉收时官府则用底价卖粮给百姓，或者用仓库的谷物交易杂货供给官用，或等到丰年时再将杂货卖给民众。知院官因此开始预见到歉收年的征兆，先行报告给转运使，说某月必须蠲免某州，某月必须救助某县等等。到期了，刘晏不用等到州县申请，即上奏赈灾，为百姓救急。因此刘晏从未错过时机，也从不等到民众深陷困弊、到处流亡、饿殍遍野时才开始赈灾。因此百姓得以安居乐业，户籍也得以增长。刘晏刚出任转运使时，全国登记的户籍不过二百万，到他在任的晚年户籍有了三百多万。在刘晏管辖的地区户籍无不增长，而不是刘晏管辖的地区则没有增长。他刚上任时每年财赋收入不过四百万缗钱，到晚年则高达一千多万缗。

刘晏专用食盐专卖法补充军国的需用。当时自许、汝、郑、邓等州以西，全都食用河东的池盐，由度支使负责。自汴、滑、唐、蔡等州以东，都是食用海盐，由刘晏负责。刘晏认为官吏太多一定会给百姓带来负担，所以只在产盐的乡镇设置盐官，收购盐户所煮的盐，再转卖给商人，随便他们把盐卖到哪里，其余州县则不再设置盐官。长江和五岭之间离盐乡很远的地区，刘晏则转送官盐到那里贮存。如果商路断绝导致盐价昂贵，刘晏则减价用储存的官盐卖给百姓，称作常平盐。这样官府既获得利润，而民众也不缺乏食盐。刘晏刚上任时江、淮的盐利不过四十万缗，到晚年居然高达六百多万缗，因此国用充足而民间并不困弊。相比之下，河东的盐利不过八十万缗，而且价格比海盐的还贵。

先前，从关东运送谷物到长安，因为河流湍急凶猛，很多粮船沉没在河里，每一斛（相当十斗）能运八斗到京师的就算是很难得的，还会因此得到奖赏。刘晏认为长江、汴水、黄河、渭水，水势各不相同，便因地制宜，制造运粮船只，训练漕运士卒，让江船直达扬州，汴船直达河阴，河船直达渭口，渭船直达太仓；并在它们之间沿江沿水设置粮仓作为转运站。自那以后每年运送的谷物有时多达百馀万斛，居然没有一斗半升沉没的。他规定每十艘粮船为一纲，派军人负责。十次运输没有损失的，授予优劳，还让负责的军人当官。多次运送之后，运粮的都是经验老到头发斑白的人。刘晏还在扬子设置了十处造船场，每艘新船给钱一千缗。有人说：“成本其实不到一半，给的钱太多。”刘晏说：“并非如此。办大事的人不能舍不得小费，凡事必定要作永久的考虑。如今刚开始设置船场，负责办事的人很多。要先让他们有了足够的家用钱，那么他们建造的官船才会坚固。如果现在就忙着跟他们计较小钱，哪里还能持久！今后必定有人嫌我给多了而加以削减。削减一半以下也许还行，但超过就运转不动了。”其后五十年，有司部门果然削减了一半。到咸通中年（860年代后半叶），有司部门计算成本给钱，造船商因此无利可图，造的船日益脆弱单薄，容易损坏，漕运也因此荒废了。

朝廷有任何值得庆贺的事，刘晏总是首先上表祝贺。和本道观察使每年各自进贡江淮一带的茶和橘等特产时，刘晏总要抢在别人前头。有士人到江南当官时，他要么封山断道，要么禁止别人前往迎接，刘晏总能利用他掌握的财力比其他部门率先办到，因此藩镇大员们对他颇有意见。

刘晏理家也以勤俭节约著称，并看重朋友和故旧，还赠送财富给天下名土，所以得到很多人的称道。他也善于训导几个儿子，以致他们学有所成。他任事十多年，权势几乎堪比宰相，很多朝廷要官都出自他的门下。刘晏为人勤奋努力，办事从不拖延。当天能解决的问题必定要在当天解决，从不过夜。后来谈论和从事财政的人都没能赶得上他。然而他有不少心计权谋，仗恃权贵，恐固朝廷对他的恩泽，总是用名利封住谏官的口舌。唐代宗大历年间，他事奉相继的权贵，军国的需求，全都仰赖于刘晏，朝廷对他几乎没有任何约束。

刘晏这时遭到杨炎的陷害被杀，终年六十六岁。他的家属也被流放到岭南，受到株连的有数十人。后来唐德宗总算醒悟，才封刘晏儿子刘执经为太常博士，小儿子刘宗经为秘书郎。刘执经请求削减自己的官职为父亲追赠，唐德宗于是特别追赠刘晏为郑州刺史。这是后话。