《财经》杂志371期

原标题：中国“裸官”报告

张有义 李湘宁 秦夕雅 记者 张舟逸

除了国有企业负责人、中资驻外机构负责人和政府官员携款外逃，金融行业内负责人或者主管人员外逃，成为贪官外逃的重灾区。

按官方口径，短短三四年时间内，外逃公职人员已经由仓促变为预谋和准备充分。这应和了犯罪心理学中的横向效果发展中国家和转型期国家每年产生的腐败收益高达200亿美元到400亿美元，相当于全球官方发展援助的20％到40％明确规定不得担任“党政正职和重要部门的班子成员”或“敏感岗位的领导职务”的责任性后果正在成为一种规范趋势截至2013年5月，中国已与49个国家签订民、刑事司法协助类条约，与36个国家签订了引渡条约

2013年的9月，注定是一个在中国司法史上刻下重痕的秋季。薄熙来、张曙光等贪腐大案相继开庭，这些涉及高级别官员腐败的案件，如同从权力核心接连抛出的巨型线球，赋予公众丰富的解读空间。

随着庭审将丝线层层剥开，相关案件的一个特征呈现出来——涉案官员的配偶、子女甚或大部分财产均移至国外，而当事人则在国内“裸体做官”。

“裸官”一词出现并不久远，至2008年时方被提出并流行。五年来，“裸官”们接二连三落马，公众对此概念由陌生到熟悉，并发现这种属性已成诸多贪腐案件的“标准配置”。这些“裸官”及其家属在境内、境外生活如何？财富如何被转移与处置？财富规模几何？这些问题，可以从已经审判的“裸官”案件中窥斑见豹。

中国共产党第十八次代表大会召开之后，新一轮的反腐行动相继展开，被提到不反腐会“亡党亡国”的高度。通过“老虎苍蝇一起打”的个案反腐，相继牵落副部级以上官员就有重庆原市委书记薄熙来，四川原省委副书记李春城，广东原省委常委、统战部原部长周镇宏，国家发改委原副主任、能源局原局长刘铁男，安徽原副省长倪发科，四川原省委常委、副省长郭永祥，内蒙古原区委常委、统战部原部长王素毅，广西政协原副主席李达球等人。根据监察部网站公开消息统计，2013年上半年曝光“问题官员”有54起。

细分内涵而言，“裸官”并非等同贪官，但令人瞠目的贪腐实例表明，“裸官”距离贪官仅有一步之遥。当对“裸官”的警钟又一次响起，研究这一群体以及对这一群体的监管制度日趋必要。

自上世纪80年代末至今，中国“裸官”的产生、成型、高发经历了一个由非典型到典型、由试探性到猖獗、由目的单一性到多样性的复杂发展过程。由此，《财经》杂志择取此20余年的时间跨度、汇集了59个落马“裸官”案例，制成此份《中国“裸官”报告》。

与此同时，报告结合对有关专家的采访、最高检察院1981年以来的工作报告以及中央和地方针对“裸官”的治理政策、走向，透析“裸官”现象的特征、背景、危害，以期助益“裸官”治理的反腐探索。

在这59个“裸官”样本里，有身处要职的政府高官，有地方或职能部门独揽一方权力的国家机关工作人员，也有各类国企高管——其中以金融业管理层人士占比最重。按比例来分，金融行业占据24%，党政官员占据34%，其余多为非金融类的国有企业人员，所在行业涉及电信业、烟草业、石油业、证券业、交通业、旅游业、服装业以及其他商贸投资领域。

在本报告中，有据可查的59人的涉案总金额高达数十亿元。

另一方面，报告梳理了中共中央、国务院和司法机关治理“裸官”的历史脉络和政策延续，从中我们发现：对于治理的研究早已开展，不同层面的统计也在持续，防治甚至带有惩罚性的政策和规定也已出台数部，但这些规定仍存在操作层面上不同程度的漏洞和不透明性。从依法治国的理念上，尚缺乏法律的规制和界定。

在新形势下，中国的反腐败工作面临着更严峻的考验，也到了一个关键当口。如何让反腐败规划和反腐体系更加健全完善，是当下各界亟待突破的议题。

报告一：“裸官”的概念

“裸官”一词“发明”自民间，初为中性，渐次变为贬义词。在目前的舆论争议下，亟须官方通过制度设计厘清“裸官”概念

概念诞生

“裸官”一词诞生于2008年。它的提出和流行，以及对于这种现象自民间到各级政府再到中央高层的渐次重视，实则正与中国反腐规划的进程互相映照、息息相关。

2008年6月22日，新华社经授权发布《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，即中国第一个“五年反腐规划”。时隔十日后，2008年7月3日，一篇《还有多少贪官在“裸体做官”》的文章开始在网上广泛传播。

这篇文章的作者是中国民主同盟盟员、安徽省芜湖市政协常委周蓬安。时逢陕西省政协原副主席庞家钰案发，文章评论道：“由庞家钰案，我们又很容易联想到诸多先安排好妻儿乃至情妇出国，自己在国内‘裸体’当官，并使用手中权力将国家大批财产转移至境外私人账户的贪官。”

在接受《财经》记者采访时，周蓬安如是道出初衷：为形容庞家钰案等类似现象，他一直想寻找一个抓人眼球的词汇，以期引起社会公众和政府的关注。在这种情况下，周将“裸体”与“做官”两词结合，制造出“裸体做官”的概念。此后经过网络发酵，这种说法被简称为“裸官”，并流行开来。

自此，“裸官”一词诞生。

在公众的语境中，“裸官”一词得到普遍认可的定义是：配偶和子女非因工作需要均在国（境）外定居或加入外国国籍，或取得国（境）外永久居留权的公职人员。周蓬安表示，创造“裸官”一词时，他的定位是中性词，随着“裸官”外逃案件增多，舆论和公众对“裸官”一词已更多地表达出贬义意味。

周蓬安认为，实际上，“裸官”不等于是贪官。只要清正廉洁，做“裸官”也并不可怕，可怕的地方就在于做“裸官”的动机不纯，并且不够透明。

“这几年，贪官外逃的案件越来越多，带走的资金也越来越多，大众对此议论颇多。尤其是涉案金额高达亿元的福建省工商局原局长周金伙，妻儿早已移居美国，为其生育一子的情妇也早已移居香港，在被中央纪委‘双规’前夕逃往境外。周金伙出逃前，还在自己办公桌上放了一封信，告诉纪检部门自己远走高飞了，不要再费劲找他。如此公然戏弄反腐机构，更刺激社会对妻儿都在国外、单身在国内做官者的不满。”周蓬安说。

官方语境

伴随“裸官”这个概念在民间的传播，该词随后也出现在了中央干部的表态里。这体现了虽然对于“裸官”尚无明确的官方口径，但中央已经关注到这一群体，这种民间说法也逐渐被官方默认与接受。

2010年全国“两会”期间，时任中央纪委副书记、监察部部长马馼被记者问及“裸官”问题时表示，有关规定要求对配偶子女均移居国外的公务员进行登记管理，“但是由于改革开放的形势下，各种各样的原因造成‘裸官’的情况，就对这些同志高度不信任，恐怕也不行”。她说，“但是要加强管理，比如因私出国，比其他人要加强一点措施。”

2012年全国“两会”期间，马馼再次表态，对于高官把子女送出国的现象，她个人认为，这个事情并没有统一的口径，在改革开放的形势下，官员和公民是一样的，送子女出国并不是官员的特权。

在接受《财经》记者采访时，中国纪检监察学院副院长李永忠表示，无论是政策上还是法律上，中国官方均未对“裸官”一词做出准确界定。目前，这只是一个约定俗成的说法，实践中，情况也比较复杂。有的官员只将财产转移到出境机构，有的官员配偶子女定居国外，或者同时出现上述情况的，也有的官员将财产转移境外情妇名下，他们都可以被称为“裸官”。当然，其中也不乏妻或子身在国外、官员自己在国内踏实做官的群体。

即便如此，不管“裸官”现象如何复杂、定义是否存在争议，其在民间和官方文件综合出来的特征已经明确。

结合1995年《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》、1997年《关于领导干部报告个人重大事项的规定》和2006年的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，可知“裸官”被赋予了下述四个特征：

主体为国家公职人员，包括国有企业工作人员、金融行业工作人员、党政机关和事业单位工作人员，也包括人大工作人员和检法的司法人员；这些公职人员向国外或者境外进行了资产转移；他们的配偶和子女定居或加入外国国籍，或取得国（境）外永久居留权；当事人主体仍旧在国内工作。

从这四个特征判断，“裸官”概念如李永忠所言，实则并无褒贬之分。但“裸官”一旦违法，其最主要的表现即为“隐瞒不报或者低报境外财产”；如果再涉嫌受贿、贪污或挪用公款等贪腐犯罪，“裸官”危害便暴露无遗：这部分群体的身份为他们向国外和境外出逃提供了人身便利，这正是“裸官”的最大潜在问题。

报告二：“裸官”的发展

总结和梳理“裸官”在中国的产生和发展，可以使人们看到这一现象对执政党、政府和社会的巨大危害

“裸官”的外逃，经历了发展、成型以及高发期，并在实践中形成了一个重灾区。各个阶段或区域呈现了不同的特征。

产生和发展：

20世纪80年代至90年代中期

中国官方公开资料最早有记载的“外逃官员”，是一家国企负责人——中国进出口公司武汉分公司保成路商场原经理陈新国。在最高检察院1991年的工作报告中，以陈新国案件为例，使用了“策划携款潜逃”的词句。

需要说明的是，外逃贪官与“裸官”是一个交叉概念。目前也存在部分官员事发后仓促外逃的现象，这可以界定为非“裸官”。但是上世纪80年代诸如陈新国的案例，虽然从表征上看是仓促外逃的贪官，但他们是“裸官”概念的雏形。

在此之前曾有过政治叛逃之案例，但与陈新国“策划携款潜逃”的主客观要件都有着本质差异。政治叛逃案件也与时下的“裸官”概念无关。正是这样一批人“前赴后继”为后来的典型外逃“裸官”积累了“经验”，即“防患于未然”而事前在境外或国外安排下眼线，这些眼线最可靠的即是自己的妻子和孩子。

上述报告未进一步披露陈新国在潜逃前是否在境外安排了“眼线”，但可以肯定的是，对比后来的外逃“裸官”，他出逃比较仓促。其贪污、挪用公款280万元后，在广州用巨款购买假护照逃往泰国，后冒充港商潜返境内，被武汉市检察机关缉拿归案。

当时类似于陈新国的案例数量已不在少数。1991年湖北省检察院工作报告记载：“不少犯罪分子作案得手后携款潜逃。据荆州、黄冈、宜昌、咸宁、武汉、襄樊六个地、市的统计，去年（1990年）有34人携款潜逃。”统计资料显示，1991年全国有上千名贪污、贿赂犯罪嫌疑人携款潜逃，部分已逃往国外境外。

针对上述案件多发的现实，有关侦查机关在这个阶段对侦破手段进行了反思、分析和矫正。就此，最高检察院在1993年的工作报告中特别指出：“严格保守侦查秘密，防止侦查对象畏罪潜逃。”

到了1994年，贪官向国外境外携款潜逃的案件骤增，最高检察院在当年的工作报告中描述了这些案件的基本特征。从描述中可以看出，此时外逃的公职人员已经比较清楚地具备了“裸官”的基本特征。

“近年来，贪污贿赂等犯罪分子携款潜逃情况突出，有的犯罪分子备有多国护照，把巨款存到国外境外，犯罪得逞或罪行败露后就外逃。”工作报告中提到。

按官方口径，短短三四年时间内，外逃公职人员已经由仓促变为预谋和准备充分。这应和了犯罪心理学中的“横向感染”效果。据不完全统计，1993年共追捕了600余名携款潜逃的犯罪嫌疑人，其中19名嫌疑人的犯罪金额在百万元以上。

这一时期，以深圳市计划局财贸处原处长王建业的犯罪过程最为典型。

1992年1月至6月，王建业为深圳市原宝安县财贸物资公司审批办理了大量进口物资指标，他要求该公司经理李伟泉帮其和史燕青办理外国护照。同年6月9日，王建业、史燕青分别化名“李亚平”、“余芬”伪造户口，并办理了结婚手续，以夫妻名义申办到泰国探亲的中国护照。同年10月，在李伟泉帮助下，王建业、史燕青分别化名在境外办理了洪都拉斯护照。

时过一年之后，1993年7月4日，在被检察机关传讯后次日早晨，王建业从云南省西双版纳边境偷渡到缅甸，后逃到泰国。1993年9月20日，他在被泰国警方抓获后押解回国。

分析这一案例可知，这一阶段的腐败案件当事人，已经在向外逃之“裸官”方向发展并逐步成型。其特征可以总结为：

一、 案发前，大肆贪污或者受贿，毫无节制和顾虑；

二、 由毫无目的地的仓促外逃，转向提前充分准备，开始有序地转移资产、选择出逃国、安排境外国外的眼线，并开始斟酌眼线的可靠性，由安排朋友兄弟，向安排配偶和孩子的方向转化；

三、 犯罪行为发生后，仍留待观望，以期得到利益之最大化。