FDA是拥有17000雇员的药品监管机构，管理着美国GDP1/4的产品。现在的FDA是全球制药灯塔，是全球法规的先行者和制定者，其组织结构、审查标准、立法内容等无不被世界各国模仿。FDA的一举一动无时无刻不在影响着全球生命科学和制药工业的发展。2022年，FDA的总预算为62亿美元，同年的国会拨款为33.7亿美元，FDA收取用户费用29亿美元。

FDA的源头是老罗斯福总统1906年颁布的《纯净食品药品法》，在农业部建立了一个化学实验室，十几个人担负起了违法药品、食品的查处工作（只有报案权，没有制裁权）。化学家William Wely召集了11个人在酒店试毒，仅从国会领到5000美元的经费。到了1927年，美国食品药品局正式挂牌从农业部独立了出来，和其他政府机构一样，局长由总统提名任命。但是，经费却仍然由农业部划拨。那时候，国会不愿拨款，农业部不愿意管事，国会、农业部、预算办公室（BOB）、卫生部，和FDA之间，彼此推诿，互相扯皮。FDA到处化缘讨要经费维持运转。

虽然经费不足，FDA的工作和责任年年加码。1938年磺胺酏中毒事件，110名孩子死于无辜，国会颁布了《食品药品化妆品法案》FD&C，药物必须经过安全性审查才能上市，FDA的工作从查处违法变为了审查药物安全。1962年反应停事件，欧洲出现上千例四肢发育不全的海豚婴，FDA的一时谨慎，撒利多胺没来得及在美国上市，FDA成了美国英雄。在药物灾难的恐惧气氛之下，国会通过了FD&C修正案，在药物安全的基础上加入了有效性证据要求。为杜绝反应停事件重演，Kefauver修正案把新药审查标准提高到了前所未有的难度，程序提高到前所未有的复杂（IND、Phase I、Phase II、Phase III、NDA …）。1962年FD&C修正案的科学性和前瞻性，使得它成为全球制药监管的圣经。但在当时，这部法律造成“新药批不出，老药不合法”，把美国制药工业带入了低潮20年（1962-1982）。修正案改变了监管理念和监管方法，FDA工作量成倍增加。

上世纪80年代，药物申请增加，资源紧张，人手不够，FDA药物审查速度极为缓慢，出现了药物申请积压（Drug Lag），最高时达到3000多件，许多新药在美国上市时间远远落后于欧洲。1988年，批准一个新药平均要花费29个月。其中积压最多的就是当时市场最需要的心血管病药、抗癌药和艾滋病药。1988年，艾滋病组织包围了FDA大楼，同性恋患者背着墓碑假装死亡，标语上写着“FDA在杀人”！因此，艾滋病爆发，成了促成FDA收费的转折点。

经过几年的协商，PDUFA（Prescription Drug User Fee Act），即《处方药使用者收费法案》，于1992年首次通过，旨在通过向制药公司收取费用来加快美国食品药品监督管理局（FDA）对新药的审查过程。PDUFA是“5年一个周期暂时法案”，5年自动废止，重新启动再授权（reauthorization），产生新的法律。PDUFA已经多次重新授权（如PDUFA VI），是美国药品审批流程中的一个关键法规。此后，收费在FDA的占比逐年增加。 

1. PDUFA的主要内容

用户费用：根据PDUFA，制药公司在提交新药申请（New Drug Application, NDA）时，需要向FDA支付申请费。这笔费用用于支持FDA的审查过程，加快对新药和生物制品的审批。

费用类型：

申请费：每当公司提交新药申请（NDA）或生物制品许可申请（BLA）时，需缴纳费用。

设施费：针对运营中生产处方药的设施，每年需支付费用。

产品费：针对每个市场上的处方药或生物制品，每年支付费用。

PDUFA的目的

加快审批时间：通过收取用户费用，FDA能够雇佣更多审查员，从而加快审批流程并缩短新药上市时间。

确保新药安全有效：资金支持使FDA在缩短审查时间的同时，仍能保证药物的安全性和有效性，避免因为人力不足而导致的审查延误。

提高监管效率：资金支持有助于FDA现代化其审查流程，增加与制药公司的沟通，提升整体效率。

3. PDUFA的影响

审批时间缩短：自PDUFA通过以来，FDA的新药审批时间大幅缩短。例如，审批时间从PDUFA之前的平均2-3年缩短到目前的10个月甚至更少。PDUFA解决了新药申请积压的难题，在PDUFA I的1996年，FDA就批准了56个新药上市。

创新药物加速上市：由于审查过程加快，创新药物能够更早地进入市场，特别是针对癌症、罕见病等迫切需要新药的领域。

监管标准提高：FDA使用这些资金投资审查技术和人力资源，使审查流程更加高效、科学。

4. PDUFA的定期更新

重新授权：PDUFA每五年重新授权一次，每次都会根据制药行业和公众的反馈进行调整。例如，PDUFA VI（2017年更新）增加了对患者声音的纳入和对创新疗法的支持。

透明度与沟通：PDUFA要求FDA与制药公司在审查过程中保持更好的沟通，尤其是在早期阶段，帮助公司更好地满足FDA的要求。

5. 关键挑战与批评

费用的公平性：批评者认为，PDUFA可能导致FDA过度依赖制药公司缴纳的费用，从而可能引发利益冲突的担忧。

对小型制药公司的负担：虽然大型制药公司能够负担这些费用，但对于小型公司或初创企业来说，PDUFA的费用可能成为一个经济负担，尤其是在开发罕见病药物的领域。有关PDUFA的经济学评价，下面有些数据供参考:

药物价格：从1992年至今，User Fee约为药物销售额度的0.2%。

企业负担：2012年颁布仿制药收费后，现在仿制药User Fee占仿制药销售1.7%，对于薄利的仿制药产业，尤其是中小仿制药带来了沉重的负担，甚至很多药物退市；但是对品牌药影响不大，品牌药User Fee仅占R&D费用的1.0%（NDA 1.0%，Vaccine 2.0%）。

企业收益：每$1.0 User Fee,可以为企业带来大约$8.6的收益，PDUFA为每个新药带来的投资回报增加大约是$2500万-$3900万。这些收益主要来自于审查时间缩短和各种加速审批制度。