从1949年10月新中国诞生起，共和国政府在积极振兴国民经济的同时，努力普及教育，短时间内就取得了令人瞩目的成就。但是，由于教育事业的发 展缺乏计划性，致使中小学毕业生的比例严重失调，高小毕业生和初中毕业生的升学压力骤然增加。在这种压力下，《人民日报》于1953年12月3日发表了题 为《组织高小毕业生参加农业生产劳动》的社论，在中央党报上首次提出了由政府出面动员组织一部分青年学生到农村务农的设想。这就是日后波澜壮阔的上山下乡 运动的源头。
    
    1957年，举国上下掀起了一场声势浩大的大跃进运动，希望能“跑步进入共产主义”，遗憾的是，它带给中国的却是国民经济的大滑坡。这次教训使全 党逐步清醒起来，党中央面对现实，深入调查研究，决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。1962年6月，国务院召开全体会议，通过了《关 于精简职工安置办法的若干规定》，提出：对于精简下来的无家可归和城镇无法安置、但具有下乡条件的职工，包括一些不能在城镇就业的青年学生，可以安置到农 场(包括牧场、林场、渔场)。
    
    安置城市青年，原本寄望于国营农场，但在实际执行中，农场能够容纳的劳动力有限，国家财政负担又很重，安置一个人需要国家财政支付1000元左 右。到1963年5月底，原计划安排到农林场的33.2万人，只完成了15.4万人。国家领导人在思考，邓小平也在思考：城市知识青年下乡的主要去向应该 放在哪里？
    
    1963年5月，浙江省委批转了嘉兴县委《关于动员城镇人口下乡插队的报告》。这份文件在下达全省各地(市)县委的同时，也上报到中央。邓小平在 审阅过这份报告后，思考了许久。嘉兴县为了解决生产粮食的劳动力过少与吃商品粮人口过多的矛盾，在1962年不仅动员了从农村进城的4428人回乡，还安 置了5307名久居城镇的人口下乡插队，城乡两头工作扎实，下去的人基本稳定，安心务农。嘉兴县的经验给他留下了深刻的印象。
    
    邓小平把自己的想法先和谭震林副总理进行了交流。他说，一个队安置两个中学生是会搞好的。他们不仅在传播文化科学知识上起作用，经过锻炼，在政治 上也会起作用的。因此，应当向干部、青年学生和社会群众讲清楚，插队是体现多、快、好、省的总路线的安置形式。浙江嘉兴县已经有了这方面的经验。
    
    为此，1963年6月29日至7月10日，中央安置工作领导小组根据谭震林副总理指示，召开了各大城市精简职工和青年学生安置工作领导小组长会 议。会上，谭震林传达了邓小平关于安置工作的新思路。周恩来在听取了各方面情况汇报后，说道：“插队本来是小平同志提议的，我赞成。”嘉兴的生产队能安置 为什么其他地方不能这样干呢？苏州市能动员人员下乡，别的城市更可以。实践证明，只要我们一号召，就会到处有人响应。因此，今后安置方式，插队是主要的， 往农、林、牧、渔场安置是第二位的。你们回去订计划时，第一插队，第二插场，第三新建、扩建场。这样就投资少，效果大，才能真正贯彻勤俭办业的精神。
    
    1964年1月9日，中共中央总书记邓小平主持中央书记处会议，听取了中央安置领导小组的汇报，讨论知青上山下乡工作。他对搞好插队问题再一次发 表了重要讲话：城市知识青年下乡，以插队为主，这是一件长期的大事。每年要安置100多万人。用插队的办法，每人给的安置费不到200元。插场每人则要 1000元，如果100万人插场的话，需要10亿元，这怎么得了，不能走这条路。
    
    实践证明，在当时的历史条件下，动员知识青年下乡，走插队为主的这条路是可行的，它投入少，解决的人口数量大，不仅为城镇青年就业开通了一条新渠道，还对促进农村社会主义建设有着积极作用。
    
    1964年1月17日，中共中央、国务院下发了《关于动员和组织城市知识青年参加农村社会主义建设的决定(草案)》。这个文件是新中国历史上，中共中央、国务院第一次发布指导知青下乡的纲领性文件。
    
    这样，邓小平提出的“以插队为主要方向”的安置办法最终形成了中央纲领性文件