《明報》〈筆陣〉
《改革開放30年之十》

完整和合理的產權制度是農地的核心問題

2008年9月5日台灣報紙報導，俄國最近改革農地產權制度，而且允許包括外國人在內的投資者擁有耕地。由於國際糧價飆升，耕地吃香，國內外投資者對俄國農地趨之若騖。俄國國有或集體農場擁有的土地，佔全球可耕地7%，蘇聯解體後，其中六分之一休耕，休耕面積等於英國全國可耕地面積的六倍。

這篇報導採用的角度 是俄國這次改革，對提高俄國農業生產力和經濟效益的作用，以及對國際糧食供應的影響。

俄國這次改革，並非為吸引資金，主要的目的是要改革集體農場的效益。改革的成敗目前還不得而知，我不主張中國在農地問題上，走俄國的道路，事實上，俄國的改革開放，整體成績不及中國，不過俄國的改革，從側面說明，到了今天，外國仍然有不少改革農地產權制度的需要，也有不少正面和反面教材。

和農業發達的國家相比，我國和農業有關的問題十分突出：目前我國基本農田不到16億畝，低產田佔32%。改革開放以來，耕地銳減的速度十分驚人：1996年，全國耕地總量為19.51億畝。2005年減少至18.31億畝。目前，人均僅有1.39畝，不到世界人均水平的40%。此外，全國水土流失面積達356萬平方公里。

三農問題的核心是農地問題 農地問題的核心是土地產權

近年，農業、農村和農民（總稱「三農」）問題受到國家高度重視，重要性提升至關乎建設小康社會和現代化事業全局的層次。國務院曾經召開全國農村綜合改革工作會議，全面部署了農村綜合改革的各項工作。中央經濟工作會議和中央農村工作會議，都對推進農村綜合改革作出了安排。

2006年，以推進新農村建設為主題，中央發出一號文件，進一步加大「三農」工作力度。同年，中央財政用於“三農”的支出達3397億元，比上年增加422億元，增長14.2%。

「三農問題」沒有包括農地，但其實都和農地有關：農村和農業的發展離不開農地的合理和高效利用，農民的生計生活也離不開農地，因此「三農問題」的核心是農地問題。

農地問題眼前最逼切的是要解決徵地賠償問題，長遠要解決的是農地的生產力問題，兩者都和土地產權有關。今天先談徵地賠償問題。

上周五我在「筆陣」中說：中國歷史上因為土地問題引起的爭鬥和政治事件，根本的問題就是沒有以制度、法律、政策和執行手段防範和解決利益上的衝突。

近年全國有關農地問題的討論很多，大多數的討論和建議，重點放在因徵用農地的合法性和賠償、補救等問題，目標是避免因徵地引致農民權益受損，長期失業和群眾性事件。

徵地是基層群眾抱怨最多、意見最集中的問題。2005年，全國共發生因土地引起的群體性突發事件近二萬宗，約佔全部農村群體性事件的65%。農業部統計：2006年1至5月反映農村土地問題的來信來訪，佔信訪總量的45%。其中，反映土地徵用、補償金不到位的佔54%。土地問題已經成為農村社會衝突的焦點問題。徵地制度的弊端在於徵地範圍廣、補償標準低和失地農民沒有保障等，關鍵的還是賠償的額度問題，額度問題歸根究底，是農民對農地的產權關係問題。

憲法規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地也屬於集體所有。”「土地管理法」規定：「農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的，由集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各個農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬於鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。」

按照「土地管理法」的說法，憲法中的「集體」也不是所有權的主體，因為「集體」有的只是經營、管理的權利，而不是所有權。農民集體概念不確切，導致農地所有權難以界定。

《土地管理法》進一步規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用，被徵地的農民可以得到補償。

農民權益不只是耕種權 產權不清爭端不止

地方政府對具體重點工程項目，制定了徵地補償方案，統一徵地的補償標準，並且通過行政措施強制執行。按照「土地管理法」的規定，補助費用包括土地補償費、安置補助費和地上附著物補償費。徵地補償與安置費的高低主要取決於被徵土地的年產值。

憲法規定：農村的土地屬集體所有。農民土地被徵收，得到賠償，賠償的性質是什麼？既然土地不屬農民所有，農民大概只有耕種土地以勞動力換取農作物價值的權利，農民在土地上還有什麼權益在被徵地時需要獲得賠償？土地法規定農民可以獲得的「土地補償費」的性質是什麼？如果農民沒有可以索取賠償的土地所有權，徵地時向農民提供的賠償，性質是不是福利或恩裇一類？在其他國家，如果農民自己並不擁有土地產權，土地被徵用，獲得地價賠償的是土地產權的持有人，而不是農民，農民只可以得到「青苗費」一類的「地上附着物」的小額賠償。

如果說農民沒有土地產權，只有耕種的權利，這說法又和現實不乎，因為在現實中，我們知道不少農民將本來自己耕種的土地轉讓給其他農民耕種，甚至僱用其他人耕種，從而獲得經濟利益。既然農民自己不耕種，也可以獲得收入，既然收入的性質不是勞動性收入，農民在土地上的權益就不只單純的耕種權，那麼這權益是什麼？產權是什麼？產權和其他權益問題不清楚界定，農民和徵地方對補償的概念就不一致，在徵地賠償問題上的爭端就恐怕不能根治。

改革開放以來，農民和農地之間的關係已經發生重大變化，部份變化是政策性的，部份是民間衍生的。深化改革，最終要理順產權關係，建立完整和合理的產權概念和制度，要做到這點，要在理論上有所突破。

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本文作者為香港行政會議召集人梁振英，原文見梁振英的個人網頁:www.cyleung.hk

讀后感：作者看三農問題可謂一針見血，直指問題的核心：所有制問題。唯集體所有制為新中國立國之本，非輕易內可以變革。但認識到問題的根源，無疑能推動所有制政經領域的理論研究，進而發展出一套有非私有制非公有制，具有中國特色的物權體制。