欧洲对外关系委员会 政策报告：欧中关系实力审核



原文作者John Fox（约翰·福克斯）、Fran?ois Godement（弗朗索瓦·古德蒙）




http://www.ecfr.eu/content/entry/china_power_audit_ecfr_fox_godement_eu


第一章：欧洲的无条件交往

　　中国现在已经成为了一个全球性的大国。近十年来它的经济成长速度在当今世界无人可比。在工业和贸易方面积极甚至是激进的政策与集体性的对储蓄甚于花费的偏爱，已经让数亿中国人摆脱了贫困，更把数额巨大的资金交给政府利用。全球经融危机虽然使中国大受打击，但是它清楚的证明世界经济的兴旺现在依赖于北京的决定就像它依赖于欧洲的一样。让中国增加其对全球金融稳定性的贡献，包括增加国际货币基金组织的可用资金，是一个国际性的优先考量。在最大的全球性问题上，从气候变化到经济规管再到核扩散，对于这些问题的解决，北京都是必不可少的。

　　中国崛起的新闻没有被消息灵通的欧洲所忽略。尽管有些人对它是如此着迷，但更多人对长远的结果是担心多过于希望。欧盟的领导者也有一些同样的担忧，并密切关注中国发展。每年都有数量庞大的欧洲官方代表团访问中国——2007年就达450个代表团之多——这表现出了对中国的巨大兴趣。然而欧洲的政策方针却对中国的真实现状不以为然：世界第一的货币储备拥有者、世界第二的经济实力以及巨额军事投入、欧盟第二大的贸易伙伴。所有这些成就的取得，都与中国维持其货币基本不可自由兑换不无关系，这使中国免受其全球化进程所带来的许多金融冲击的影响。

　　但是欧盟仍将中国视为一个正在崛起的大国。一个在1985年做出的协定推断——颇具讽刺性的是，设定的部分初衷是帮助欧洲缓解与中国的贸易盈余——现在仍然是欧中关系的法律依据，它所崇尚的态度仍在决定着欧盟的思维方式。一个欧洲官方主导的对话和协议本应当促使中国遵守规则，作出承诺，以保护欧盟免受中国恶意行为的伤害并且促使中国的政策按照欧洲的路线转变。即使没有任何附加条件，欧盟与中国交往——根据乐观的推断——也会使中国的国内外行为变得“欧洲化”。但是这态度既高估了欧洲的塑造转变能力也低估了中国利用彼此接触达成其自身目的能力。欧盟官方的对华政策令人遗憾地与欧中关系的现实相脱节。

欧盟：忽视现实

　　欧盟按照自己的想象来塑造中国的例子数不胜数。欧盟对中国伴随其2001年加入世界贸易（世贸）组织进一步开放其经济体系的希望已经落空——中国政府视获得世贸组织会员资格为改革的终点而非起点。北京加强了对中国公司的集中控制并强化了限制外国公司进入中国市场的非正式壁垒。政治自由化似乎已经受阻，甚至有所倒退：中国已经收紧了对非政府组织的限制，增大对不同政见者的压力，而地方选举改革已经停止或开始走回头路。北京已经在联合国大会缔造了一个坚固的投票联盟，时常动员用于反对欧盟的价值观比如欧盟对人权的坚持。而且中国已经清楚地表达，尽管它将气候变化当作一个主要问题，但是中国不会以牺牲经济增长为代价。

　　不久之前中国还在对除了台湾之外的一系列国际问题保持低姿态。现在它在所有重大的全球议题上都占据中央舞台，而欧洲的影响力已被削弱到了让中国感觉基本上可以将其忽略的程度。然而欧盟决策者还是抱有幻想：中国的发展会培育出一个热心与欧洲交往，并日益认同欧洲价值观的商人和官员阶层。通过欧盟主导的会议、谈判和对话，他们希望，能够推动中国朝着更好的社会政策、更多的财产权利、改良的环境保护以及政治自由化的方向发展。

　　在这样的思路指引下，欧盟致力于说服中国的领导阶层在是否开放市场，法律原则或气候改变这些方面按照欧盟的要求行事是符合他们自身利益的，无论是在开放市场，法治还是气候变化等方面。一个欧洲的官员把这方法描述为“要求中国帮助欧盟来帮助中国”。这一方法的一个后果是欧盟对华政策中具体目标数量上的持续增加；这些目标时常要为更加紧迫的话题让路，而且很少被坚持到底。欧盟也从未对其一些成功的具体政策出台一份适当的评估报告。

成员国：忽视战略

　　欧盟缺乏一个整体的对华策略，而其成员国间日益扩大的分歧更加恶化了这一情况。虽然成员国之间关于如何对待中国崛起的确存在不同观点，但导致这一分歧的更主要原因则是很多成员国之间都普遍流行这样一种观点：它们采取独立的对华政策比按照欧盟的统一方针能获得更多的利益。然而在大多数情形下，中国对各个成员国在主要问题上的让步都是如此的微小，事实上毫无意义。大部分欧盟成员国政府知道，当前的做法——在欧盟层面上无条件地接触中国，在国家层面上追求相互竞争的对华战略——是见不到成效的。但是他们不相信他们能做得更好，无论整体出击还是独自行事。欧盟对华方针的失败因此源于想象力的缺失。

　　各成员国之间的差异是改善欧盟对华政策的巨大障碍；除非欧盟找到处理这一问题的方法，否则不可能取得任何进步。但是开出一个药方首先需要诊断。因此我们对各个成员国对华政策做了一个“评估”，考查每个国家如何处理对华关系中的实质性或争议性议题。我们的数据显示成员国的分歧主要集中在以下两个问题：中国对欧盟经济的冲击，以及中国的政治和人权记录。

　　我们的分析主要有自两个数据来源：广泛地与中国、欧洲的官员和专家访谈，和委托各成员国对其与中国关系进行评估。我们同样调查成员国相互之间的看法以及它们如何看待欧盟组织。

　　下图展示了我们的调查结果，其中横轴表示政治态度，纵轴表示经济态度。根据获得的材料，我们可以把27个成员国分为四大类：有主张的工业主义者（“工业派”）、理念上的自由贸易者（“自由派”）、肯通融的重商主义者（“重商派”）、欧盟内的主流追随者（“追随派”）。

　　这些组别不是绝对的也不是恒久的；个人关联和政治关联都会起作用。在一些国家中，特别是法国、德国，以及不太明显的英国，新任领导人已经或者正在企图调整他们国家的对华政策。有一些国家很少和中国进行官方接触，因为他们缺乏执行任何既定政策的手段（各成员国对华关系中具体议题的详细描述请见附录）。这四个小组既不是完全没有共同点，任一个组里的成员也并不完全相同。但是了解他们之间区别，有助于了解成员国之间如何相互对抗并且损害到欧盟的利益。



　　有主张的工业主义者（“工业派”）：


　　工业派这一组规模较小——只有德国、捷克和波兰三个成员——这三个国家独特地站在直面中国的位置上，从而能构成一个更加一致也更加现实的欧洲政策的核心。这三国随时准备好批评中国的政策并保护其产业利益与就业市场免受中国竞争的威胁。当它们认为政策向中国方向倾斜时就会毫不犹豫采取行动。它们将只会对中国开放有需求的部分，并且在认为它们有正当理由的时候会支持采取反倾销行动或其他贸易措施。

　　捷克和波兰两国只有为数不多的几个公司和行业有能力在中国市场中竞争，而来自中国的进口商品正在急速上升。相比其他国家需要更多地为本国企业争取中国的好感，它们较少受到这方面的影响，因而也较少受到来自中国的压力。政治方面，捷克和波兰都有共产主义统治的强大历史遗留，社会中普遍存在反共思潮，这也决定了这两国对待中国的态度。捷克时常被中国视为欧盟成员中对其最不友好的一个国家——然而它很少受到中国的“惩罚”。

　　德国是这一个组的最大成员；单是其与中国经贸关系的规模之大这一点，就足以令其作为特别案例。德国国内关于中国的讨论相比其他欧洲国家要更加成熟：政党、基金会和媒体都相当积极，学者也参与其中。2007年德国对中国的出口额——299亿欧元——是法国的3倍多，几乎是意大利的5倍，英国的6倍。中国对德国机床和其他设备的需求使其不可能对德国在政治上对中国的批评采取长期报复。政治上，前总理施罗德与法国总统希拉克在和北京的友好关系上相互竞争，而安吉拉·默克尔却在人权问题上大做文章。由于默克尔的东德背景，中国对她带有怀疑的目光，而她和德国大企业之间的关系也碰到了困难。而且，现在德国的地位因其内部矛盾的发展变得更加复杂。社会民主党成员——瓦尔特·施泰因迈尔，默克尔联合政府的外交部长，也很可能是她2009年选举的竞争者，他所遵循的是更接近于其昔日导师施罗德的路线。

　　理念上的自由贸易者（“自由派”）：

　　自由派——丹麦、荷兰、瑞典和英国——是一贯赞同中国商品自由流入欧盟的成员国。他们通常乐于在政治问题上批评中国，但是它们反感任何形式的贸易限制使得欧盟对华政策的主要筹码受到削弱。它们的出发点不是纯粹的理想主义：他们的经济和劳力市场以高科技和服务业，尤其是金融服务业为导向——得益于或有望得益于中国的（经济）增长，而且比起其他成员国较少受到廉价中国进口商品的威胁。当它们猛烈批评中国的市场屏障的时候，自由派忠于他们的信念；但是它们时常把最猛烈的怒火留给一些欧盟成员国——特别是南欧国家——谁胆敢部署进口配额和反倾销政策，谁胆敢反对授予中国市场经济地位，或者谁甚至胆敢提到（贸易）保护措施，就会成为怒火攻击的对象。

　　自由派会毫不迟疑地提出人权议题，而且它们大部份乐意与达赖喇嘛会面，虽然是在一个非官方的场合。他们推动中国参与全球性问题，比如治理方式、气候变化或对发展中国家援助的限制性条件。这部分议题主要由国内活跃的人权游说团体驱动。

　　英国在这一个组里面占有一个特别的地位，因为它清楚地把它和中国的双边关系置于欧洲渠道之上。其传统上把人权问题放在焦点的做法，最近已经被商业利益以及气候变化之类的其他议题所压倒。英国在西藏问题上也改变了其长期立场，于2008年最终承认中国对于该地区的完全主权。

　　上述四国在经济和政治上与中国有高层次的交往，政府、商界和媒体把对华关系放在优先地位，他们倾向于在北京以及其他大城市如上海、香港和广州维持广大的外交势力。

　　肯通融的重商主义者（“重商派”）：

　　重商派——保加利亚、塞浦路斯、芬兰、希腊、匈牙利、意大利、马耳他、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚和西班牙——趋于把政治看作经济目标的附属，它们相信良好的政治关系会带来商业利益。为保护它们的经济，这些国家会游说采取反倾销措施，反对欧盟授予中国市场经济地位；为避免触发中国的报复，他们通常会在政治问题上顺从中国。的确，他们积极与中国保持良好的政治关系以便他们国家的企业更容易进入中国市场。他们大部份拒绝与达赖喇嘛会面，声援支持中国对台湾的立场，阻止或冲淡欧盟对中国人权纪录的批评（而他们自己与中国会面时也免于提出相关议题）。在极端情况下，他们会在实际上充当中国在欧盟的代理人。一名中国的欧洲事务专家称，罗马尼亚是一个“无论发生任何事情都会支持中国的全天候伙伴”。

　　重商派在面对中国崛起的经济后果时显得尤其脆弱。它们不是有就业市场面临被中国竞争者代替，就是有企业需要大规模的中国政府的合同，这让他们特别依赖官方释出的好意。一个来自欧洲某大国的外交官说他的国家“不能承担在政治上批评中国(的后果)”，因为该国的贸易过于依赖中国政府的一些决定。尤其在南欧，有大量雇员的传统制造业——如纺织业、制鞋业、电子消费业和汽国配件业——直接受到来自中国的威胁。比如，西班牙，一直遵照与中国友好外交关系的政策。尽管这样，仍然不能防止其与中国的贸易逆差残酷的增长。

　　法国是一个特别的例子：在前任总统雅克·希拉克管辖下，该国是重商派里最重要的一员，但现任总统萨科齐采用了一套新方法，在西藏问题上公开批评中国，并试图利用自己是否出席（2008北京）奥运会（开幕式）的问题以影响中国的行为。结果是，法国，这个有着比其它欧盟成员国都要多的中国居民的国家，被中国单独拿出来予以谴责并施加外交报复——去年12月，中国取消了欧中峰会——现在，在欧盟与中国的关系中，它是一个摇摆不定的国家。中国明白这一点，在不久前20国锋会期间，胡锦涛主席特别选择与萨科齐总统会面，而略过其它欧洲国家的领导人。

　　欧盟内的主流追随者（“追随派”）：

　　追随派的成员在大多中国问题上完全依赖欧盟的立场，它们是：奥地利、比利时、爱沙尼亚、爱尔兰、拉脱维亚和卢森堡。其中一些国家就是因为太小而无法单独运作一个对华政治关系，因此尽可能委托给欧盟负责。他们与中国没有重要的贸易和投资关系，不过，像卢森堡、爱尔兰和比利时这样的服务提供国应做好充分准备以便能从中国经济获益。

　　在台湾或西藏等问题上，追随派依靠欧盟去保护他们免受中国的压力威胁。一位欧盟官员指出：“当受到中国的威胁时，欧盟小成员国常常请（欧盟）委员会帮它们选择出路”。这当然会让这些国家成为这四个组里的“最佳”欧洲人。但他们自身在制定欧洲政策方面却不能构成一股力量。与重商派一样，很多追随派成员不把他们与中国的关系当作重点政务。多数这类国家里，民众和官员对中国的兴趣往往不高。同时，追随派对中国的良性忽视强化了这样一种意识，即中国对欧盟整体而言不是一个战略重点。

双边主义的失败求真务实

　　会员国间的分歧，就算再怎么严重，也远没有它们中任何一个与中国的分歧更大。但各会员国仍然随意而频繁地破坏彼此的利益，并破坏任何达成统一欧盟政策的严肃企图。自由派在反倾销和贸易保护方面指责重商派，特别是南欧国家——那些保护措施或许有问题，但远不及中国的做法有害——中国在培养自身的产业领袖并助长经济民族主义，这在很多领域妨害了公平竞争。反过来，重商派破坏欧盟在人权方面的要求，或者削弱在台湾问题上的筹码，以讨好中国的领导人。工业派，只要自己的政策不受打扰，很少在意欧盟的政策。而追随派往往不能把他们的对联合政策的支持转变成坚决的行动。

　　对于未能形成一个连贯有效的欧盟政策应付最大责任的是法国、德国和英国。这三个国家都力争让自己成为中国在欧洲的首选伙伴。他们公开批评欧盟委员会对中国的贸易立场，各说各的主张，不是认为欧盟立场太自由就是太保护；又一起在政治问题上互打折扣。这种以我为先的战略对总体关系的现实视而不见。三国中没有一个可以指望中国对其宠爱的时间超过几年甚至是几个月。这三国政策的总体效果就是伤害彼此，并在更广泛意义上损害了欧盟的政策。本世纪前五年，这三国就是否应解除欧盟对华武器禁运而相互争吵，一位欧洲在北京的高官将这形容为“关于不该做什么的经典反面教材——应作为典型案例在外交学院里讲授”。

欧洲在运作上的僵化：对华武器禁运

　　2004年末，频密出击的中国游说团已说服大部分的会员国支持解除欧盟在1989年天安门大屠杀后对中国施加的武器禁运。但由于美国强烈反对，而中国在2005年3月又实施重申对台使用武力的“反分裂国家法”，英国和其他一些成员国对于立刻解除禁令也表示反对。这一事件使欧洲内部原本就存在的裂痕暴露在大众面前。英国和瑞典一直在催促欧盟就修改控制欧盟武器出口的行动守则达成一致，并让欧盟确认中国会为解除禁运令作出什么回报（最主要是批准《公民权利和政治权利国际公约》；译者注：中国政府于1998年在联合国总部签署了该公約，但是全国人大至今仍没有批准该公约）。其它国家，特别是法国，则努力推动解除该禁令。在长达数月的让人难堪的迷乱和争论后，欧盟推迟了原先的决定，在中美两国面前自毁信誉。至今这一问题仍未看到解决的希望。

　　对华双边主义失败的一个突出例子可以追溯到法国缺乏远见的臆断，以为良好的政治关系就会带来大宗的商业交易。结果不单法国的对华贸易逆差与日俱增，就是其不久前在西藏问题上对中国的批评也遭到了尤为激烈的回应。中国政府对待其批评者常常优于其传统的“朋友”，实际上是把这些事先忠于自己的人扣为人质。英国不顾其它成员国的抱怨大力鼓吹自由贸易，并坚持中国应更多地参与全球治理以及提升其在国际货币基金组织的微少份额，但这些努力和法国一样收获甚少。英国去年历史性的最终认可中国在西藏的完整主权也没有得到任何来自中国的实质回报。德国自身的策略——将政治与贸易分离，提出于2007年的一份有影响力的政策文件——也发现遭遇到了困难。实际上，由于欧盟内部的分歧使默克尔总理努力尝试的政治立场无法实行，德国已经专注于其双边贸易的利益。

　　在欧盟内部不信任和相互指责是一种风气：一位高级欧盟官员声称“双边战略对话多半都是没有意义的”，几个大会员国则指责道“欧盟的对话比成员国的对话更低标准”。所以，比如，英国和法国已与中国建立了雄心勃勃的气候变化对话，而欧盟还在奋力获取中国政策制定者的青睐。英国自己运行的与中国副总理王岐山的财经对话，涉及的一些内容本应属于欧盟委员会的权限范围。法国受这个范例的启发，要求属于自己的经济对话，而德国也在考虑提出类似的要求。这里有些重要的例外，比如欧盟范围的反对中国将其非法补贴产品倾销到欧洲的措施，以及欧洲三巨头在伊朗核计划上的合作关系。不过，就在离（峰会）预定举行时间仅有数天的时候，中国临时推迟了2008年12月在里昂举行的一年一度的欧中锋会，这使欧盟对华政策的失败暴露无遗。不久前在温家宝总理欧洲访问期间，政治问题从官方议事日程里消失了——这显示了欧盟的重大退缩。

欧盟对华政策的恶性循环

　　欧盟的对华政策陷入了一个外交的恶性循环。欧盟的分歧折射出各成员国对欧盟缺乏信任，不相信欧盟可以有效的保障他们的利益。成员国认为欧盟缺乏政策导向，而欧盟对此的回应却是，一味地坚持一个年代久远的政策框架，当时中国还是世界最大的发展中国家。这激发各成员国政府独立于布鲁塞尔去经营他们与中国的关系，只是让欧盟处理一些细枝末节的事情，以及和中国争论一些象征性的议题。争论在台湾问题、西藏问题、人权问题或武器禁运问题上的辞令——对现状几乎没有任何影响——损害了在市场准入、非洲治理以及气候变化等关键议题上的进展。

　　一个这样的例子是当前在对伙伴与合作协定的讨论，这将会取代1985年的贸易合作协定，作为欧中关系的法律基础。欧盟正推动一个文本，使中国接受一套共同的价值观。但中国对超出贸易合作的那些部分几乎没有兴趣。然而，欧盟再次，坚守其无条件交往的哲学，在象征性的事情上向中国示好。这样做，欧盟能得到的很少，而北京当局却很可能要求欧盟作出痛苦的让步。

　　在欧盟及国别层面上重建对华政策影响力的唯一方法就是消除内部的分歧。欧盟需要考虑如何去建立他们的规则，在要紧的地方达成统一，把需求集中在中国政策非常有必要改变的那些地方。

　　太多冗长乏味的讨论.欧盟维持着24组对华“部门对话”。每年大约20个欧盟委员访问该国；在2007年，有80个市场执行合作伙伴和约450个欧盟代表团出行（中国）。据说，对这数以百计的对话和访问的协调工作是很不充分的。会员国的部长如此多次访问中国，甚至连欧盟的代表也不知道确切数目。更糟的是，几乎很少会员国彼此间进行协调或共享中国政府访问欧洲（各国）首都的信息。除了以通过轮值主席国递交正式需求的方式为幌子外，欧盟本身在北京也很少有协调措施。那些问题往往都事关人权。根据一位欧盟的外交官的话，欧盟对于中国的官员来说，常常是以“又一个年轻外交官”的形象出现，代表轮值主席国“递交给外交部长一份正式的人权问题申诉”。

第二章：中国的巧妙

　　欧洲人倾向于把中国当作一个有待欧洲通过交往而塑造的可塑政体来对待。但现实中中国已经发展成为一个灵活而务实的强国，深谙如何处理对欧关系。中国的对外政策主要由内政要务决定——例如维持经济增长、以及在缺乏选举制度的情况下强化政权的合法性等需要。中国还尽量避免其崛起在国际社会上引发激烈反应。但是，北京当局与世界各国的贸易、其金融和技术流通以及它对能源和原材料的需求使它成为了一个不管在非洲还是拉丁美洲都十分紧要的角色。近年来，中国出于处理因其自身发展造成的影响的需要，尤其是面对要求中国维护全球稳定的呼声，其对外政策变得复杂化了。

　　如今的中国已变得太富有、太强大，无法再保持沉默低调的运作模式了，而西方金融资本主义（译者注：资本主义的一种高级形式）的崩溃及其对西方声誉的重创，似乎为中国外交政策的进一步强硬化搭就了舞台。尽管中国担任了改写国际社会秩序的新主角，但是中国对欧政策在本质上还是取决于其经济目的。

　　中国想要获取欧盟市场的广泛通行权以及大量的投资，寻求各种技术转移，它想要欧盟和其它伙伴在对抗全球气候变化方面担负大头费用。它还希望欧盟不要再干涉台湾和西藏问题。如一位著名的中国国际关系专家时殷弘所说的：“中国对欧盟的要求是可行的，有限的，现实的。”但是问题是中国在提出“要求”的同时有没有给欧盟任何回报。

中国怎样看待欧洲

　　中国在2003年公布了第一份对欧盟的政策文件，并非巧合——也是在这一年，欧盟制宪会议通过了后来注定失败的宪法条约（译者注：这里指的应该是《欧盟宪法条约》草案；截止到2007年6月，已经批准《欧盟宪法条约》的国家有16个，另有7个国家冻结或无限期推迟了批约程序；2007年10月19日，欧盟非正式首脑会议通过了欧盟新条约即《里斯本条约》，于2007年12月13日由欧盟各国首脑在里斯本签署。《里斯本条约》将取代2005年在荷兰和法国全民公决中遭否决的《欧盟宪法条约》）——当时中国国内对欧洲的看法是积极的。中国官方媒体称之为“蜜月期”，民意调查显示普通中国民众对欧盟抱有好感。这份政策文件被视为中欧关系的里程碑，它似乎表明了中国的路线已从传统的国与国关系上升到了欧洲层面的关系。

　　然而，如今中国的态度已变得乖戾无常，欧盟的政治影响力在中国显然也是一落千丈。欧盟无法制定统一的对外政策，成员国之间分歧不断，使得认为欧盟摇摆不定、影响力下滑的分析在中国大行其道。

　　“布鲁塞尔变得越来越不重要：我们得去各国首都，那里才有决策权，甚至连贸易也得和成员国谈。”著名分析员冯钟平说道，“中国将欧盟当作重要的政治伙伴、甚至与美国不相上下的时代结束了，至少现在如此。北京不再把欧盟视为力争得到其支持的伙伴，而是用于自身发展的经济空间。”

中国的三大对欧战术

　　在欧洲希望通过无条件交往改变中国的同时，北京也精心制定了对付欧盟的战略，这个战略下有三大战术。

　　第一，中国利用自身的中央集权的政治体制与欧洲的制度化政治体制的差异，一方面充分利用欧盟市场的开放性；另一方面通过其自身行政手段的不透明性限制对方进入中国市场。在中国，中央、区域和地方的权限之间并无清晰边界；中国公民和外国公司都感到在地方层面很难保障自身的合法权利，地方或区域政府部门常常随意发号施令。但是中央政府拥有相当大的权威，尤其在涉及和外国人有关的事物方面，而且大型企业及国有企业一般会遵守政府的决策。正如一位欧盟外交官所说，共产党领导的政府机构“可以控制任何它想要控制的事情，但并非一切；不过共产党很会选择该控制的东西”。

　　中国加入世贸组织的条款更加剧了双方的这种不对等性，条款允许中国保护其工业中的战略及新兴产业免于市场竞争，这些限制措施保护了中国的跨国公司，如石油巨头中石油，以及由从军队起家的全球通讯公司华为。相比之下，中国知道欧盟的回旋余地很小。中国意见最大的反倾销措施仅涉及中国对欧出口总量的2-3%，原因是成员国几乎从未能站在同一立场上。

　　第二，关于欧盟在人权等特定议题上施加的压力，中国表面上同意进行正式对话——欧盟将这一举动视为重大胜利——而中国实际上只将对话当作例行公事来对待。中国运用温和的言辞说服欧盟多边主义的裨益。但是，对于北京来说这些会议仅仅是例行的会议而已。在人权对话中，中国对欧盟提出的采取公决的呼吁置之不理，而高层贸易对话——至今中国已仍将其限制为一年一次——则使中国得以对抗欧盟要求针对对华贸易赤字的不断增长进行贸易限制的压力。欧盟外交政策传统使其依赖于这些对话，即使对话毫无结果，也将其视为进步的标志。

　　实际上在某些情况下，对话反而加深了中国对欧盟的影响。比如描述双方交往带来互利的西方式的“双赢”说法，已经成为中国鼓吹开放西方市场、反对反倾销措施的标准用语。为回避欧洲或美国要求其承担更多责任的呼声，中国领导人没有对这种呼声提出质疑，而是攻击西方关于责任的定义或指西方提出双重标准。

　　第三，中国充分利用欧盟成员国之间的分歧，有时甚至鼓动这种分歧。尽管欧盟的亲密盟国也会利用这种分歧——如美国发动对伊战争前夕所做的那样——但是中国在国家利益受到威胁或是为达到短期目标的情况下，能够毫不留情地对成员国单独采取严厉的措施。长久以来，中国一直就台湾问题向追随派施压，而在完全市场经济地位问题上面对商业派及工业派的质疑时则向自由派乞求支援。

　　一个最突出的例子就是中国最近给予法国的待遇。在法国总统萨科奇拒绝出席北京奥林匹克运动会以及圣火传递在巴黎遇挫后，北京的旅行社接到指示取消法国游，导致2008年5月签证申请人次下滑了70%。中国政府还支持抵制中国境内的家乐福连锁超市，温家宝在最近对欧洲进行友好访问时避开了巴黎。再比如德国，由于两年前的2007年9月总理默克尔与达赖喇嘛在她柏林办公室的那次会面，中国终止了与德国的一切政治交往。

　　考虑到取消去年12月在里昂举行的中欧年度峰会反而可能促使欧洲各国对中国采取更为一致的态度，中国最近向欧洲派出了几个高层采购团以示友好。这次史无前例的行动并没有违背中国软硬兼施的策略：采购团中的投资者公开对和中国保持“良好”政治关系的国家进行奖励。实际上，派出采购团只是中国激化欧盟内部不和的又一种手段，作用是在欧洲领导人中灌输对华友好就会带来经济利益的观念。

中国处于优势

　　由于对中国的认识不足，且认识渠道甚少，在应付中国对欧策略时欧盟所面临的问题变得更加复杂。中国的党政机关及其智库对欧盟及每个成员国了如指掌—因而中国得以充分利用成员国之间的分歧或欧盟组织内部的紧张局面。中国就在布鲁塞尔门口，有时甚至已经进入了走廊。它可以拜访总统及首相的办公室；无限制地进入非军事工业；让同情它的成员国向它透露信息；甚至让它们在欧盟决策圈里为它说话。与此相反，欧盟对北京的行政体系却没有什么实质性的了解，况且单个成员国没有将其对中国的认识在欧盟内共享。在中国，很多问题需要与高层官员会面，但是想见到他们或其顾问都几乎是不可能的。在很多领域，中欧双方的公司或行业进行直接协商应该很有益处的，但是中方出面的往往却是政府官员。中国实行中央集权，包括对外关系，地方省分越来越多地受中央政府决策的制约。

　　中国的对外关系部门，现在都是钵满盆满，很精于礼遇各国政要。中国媒体（仍然受共产党控制）、极度活跃的外交、不计其数的组织和智囊团织成了一张看不见的面向欧洲人的关系网，唯一的要求就是他们不在这里捣乱。但是，中国对于维护自身形象的顾虑给了欧盟牵制中国的最好机会。大规模公众抗议—在中看来这可能会引发西方国家一致对中国施压，以及抵制中国商品——是迫使中国改变策略的最有效的方法之一。2008年西方政府首脑对中国进行游说，加上“拯救达尔富尔联盟”的抵制奥运的运动，使中国改变了关于在联合国安理会反对苏丹的决议的立场。同样，2008年3月西藏暴乱在欧洲公众中引起的反应以及随后在奥运火炬传递过程中的抗议行为——或许可以解释为什么胡锦涛主席在奥运会开幕前宣布恢复与达赖喇嘛代表的（昙花一现的）对话。

　　中国的谈判者总是尽可能回避与代表欧盟的谈判者商谈，避免和整个欧盟交往。中国喜欢和单个国家谈判，而许多成员国倾向自己做主，更为中方这种手段的实施提供了有利条件。一位在欧洲的前中国高级公使解释了中国官员是如何处理贸易纠纷的，不管是多么无关紧要的纠纷：一般由一位“副总理”出面保证中国驻欧洲大使馆和中央部门将“全力”协调配合。欧盟委员会对于贸易的立场很强硬，但即便在这一领域中方代表也比欧盟代表态度更为强硬。

　　中国对待重商派比自由派和工业派更为严厉，它将重商派视为“朋友”，因此希望其遵循固有的、以及双方认可的协定；而自由派及工业派在中国看来是比较麻烦的伙伴，因此这两派对抗北京有更大的自主性，而且不会招致其强硬的报复行为。中国很清楚它能从中欧关系中获取什么，且对如何处理欧盟施加的压力很有信心。

　　欧盟在欧中关系中需求很多，但是影响很小；中国的具体要求较少，但是拥有绝大部分否决权，因为在这二者中，欧盟才是重视双方交往的一方。因此，中国能够对中欧关系发号施令，随心所欲提出或取消条款。

第三章：全球政治议题

　　中国的全球影响力触及面在过去十年内已经有了极大的质的变化。现在，中国在全球每个洲都已拥有相当大的政治影响力；中国的外交活动相当活跃，旨在不引起全球激烈反应的前提下，尽可能地提高中国的影响力。中国外交活动的主要使命是为其经济增长提供能源供应、为其产品开拓市场、并且越来越多地为其庞大的财政盈余寻找投资机会。从人均收入来看，中国还不是一个富裕的国家，但是它有着全世界最大规模的外汇储备，这一储备能够帮助中国树立其影响力。

　　中国的崛起已经产生了一些重大影响。比如，上个世纪九十年代以来，全球开始取得一定的共识，认为在新的国际法制体系中，当一个国家出现严重侵犯人权的状况时，其主权可以受到限制；而中国在国际事务中的崛起则弱化了这一进程。中国确实认识到当内战威胁到国际稳定时，国际社会应该予以干预。2005年，中国签署了一项联合国决议，保护人民免受种族灭绝、战争罪行以及反人类罪的危害。它也颇为不情愿地批准了数项谴责达尔富尔境内种族灭绝行径的联合国安理会决议。但是，人们不应该被这些让步分散注意力，因为在大部分情况下，中国继续秉承其不干涉它国内政的原则。比如在2007年一月，中国连同俄罗斯一起否决了一项针对缅甸的联合国安理会决议。他们认为，缅甸国内的情况并没有对国际和平和稳定构成威胁。

　　西方长期以来害怕中国会和俄罗斯——另一个正在崛起的大国，也是一个集权国家——结盟，构成“集权大国轴心”。然而2008年八月俄格战争后，北京当局拒绝支持由俄罗斯承认的阿布哈兹和南奥赛梯独立。这让西方的这种担忧有所减弱。中国的这一反应进一步表明，与同莫斯科当局的关系相比，中国还有更为重要的原则和优先考量，比如坚决反对地方分裂势力的原则性立场。

　　但是中国很乐于根据自己的利益和立场，去忽略，甚至去阻挠西方建立全球秩序的努力，中国对目前已有的、在其成为超级大国之前建立的国际机构和制度存有怀疑，对于那些中国没有参与制订的国际规范也没有太多的好感。它只为联合国提供区区2％的财政预算，在国际货币基金组织中也只占3.72％的份额（比2006年的2.98%有所提高）。与中国对资助国际机构缺乏意愿形成鲜明对比的是，它为很多大宗的双边协议提供了大量资金。例如2007年，中国为刚果民主共和国提供了90亿美元贷款，支持其建设采矿和交通系统。而刚果民主共和国对国际机构的负债则为110亿美元。（译者注：焦点在于这宗价值90亿美元的协议将给予中国史无前例的政府财务担保，其中一些将占用政府收入，并使中国成为享有特权的债权方。在“巴黎俱乐部”债权国和国际货币基金组织的带头下，西方捐资方以豁免110亿美元历史债务对刚果民主共和国施加压力，要求其与中国就这项协议进行重新谈判。）

　　随着国际社会不断敦促中国加大对国际货币基金储备的贡献，中国也开出了它的条件：它要求对国际货币体系进行根本性的改革，同时仍不愿意拿出太多的资金。最近在伦敦举行的G20峰会上，中国终于同意为国际货币基金组织注资400亿美元，远少于日本的1000亿美元。不过这笔增资也足够让其避免成为破坏全球经济的替罪羊。

欧盟可以在哪些方面起到作用？

　　如果想要成功说服中国在全球事务上改变其立场，欧盟必须有足够的耐心和决心，并且要坚持不懈地开展这一工作。但是首先，欧盟必须采取统一的方法立场，把重心放在自身的需求上。只需一个针对最迫切的国际议题的简单调查就可以清楚地说明这种策略的必要性。

核武器扩散

　　欧盟和中国看起来都是非扩散政策的受益者似乎在防扩散问题上有共同利益。双方都不主张在反弹道和空间武器领域继续展开后核武时代的军备竞赛。双方也都不希望看到核武器和弹道武器俱乐部规模的进一步扩大。从欧洲的角度来看，在目前国际控制武器扩散体系中，中国应该扮演主要角色，坚持和加强这一体系，这一点是至关重要的。欧盟需要中国支持对《核武器防扩散条约》进行改革，支持国际原子能机构的工作，并且在其它防止武器扩散的条约、组织和机构中起到积极作用。欧盟还需要中国更加严格地控制核材料及核两用品的出口，对于一些藐视国际法的中国公司也能采取行动。一些欧盟成员国希望中国能够对一些涉及核武器扩散的国家或独立实体，比如伊朗和朝鲜这样的国家采取直接的强硬措施；或给予针对非国家行为体的机构，诸如“防扩散安全倡议”等支持。

　　但是中国的立场并不是泾渭分明的。在某种程度上，中国愿意参与反扩散机制，但在核武器扩散问题上，它又不像欧盟或美国那样忧心忡忡。中国支持欧盟的一些措施，比如请求国际原子能机构对核设施进行检查，也认同中国需要加强其出口控制。但是它也致力于和伊朗等国保持良好的关系，因此反对进一步对这些国家进行制裁。中国真正关心的问题是保证美国、俄罗斯及其地区对手印度不在核技术的赌局中开展新的军备竞赛。

　　在核武器扩散领域的欧中对话主要集中在伊朗，对话的成效喜忧参半。喜的是，欧盟——主要通过“三巨头”（法国、德国和英国）的努力——已经说服中国放弃其传统的不干涉他国内政的立场。中国在联合国不再庇护伊朗免受制裁，并且宣布支持国际社会一个旨在防止伊朗获取核武器能力的国际程序。欧盟提出通过政治和经济激励方案来说服伊朗放弃铀浓缩计划后，“三巨头”还促请中国利用其对德黑兰当局的外交和经济影响力来说服伊朗领导人接受欧盟提出的，以政治和经济激励换取其放弃铀浓缩计划的方案。

　　但是中国还是利用其在联合国安理会的地位阻挠了“三巨头”力图推动的更加严厉的制裁计划。欧盟已试图利用公共压力推动中国改变立场，让公众和媒体质疑中国在国际事务中的责任，警告说，如果不能进行进一步制裁，美国可能会诉诸武力。欧盟还向北京提供了关于伊朗核设施的情报，希望能够推动中国采取行动。但是到目前为止，这些做法收效甚微。尽管伊朗核问题是欧盟为数不多的具有一贯对华立场和态度的外交事务，但是北京当局是否会对欧盟越来越强硬的合作要求作出回应，以及作出什么样的回应，还是一个悬而未决的问题。

　　中国在说服朝鲜在放弃核武器，或者至少中止其提升核能力的过程中也起到了主导作用，作为六方会谈的局外人，欧盟深知自己所能起到的作用比较有限，但是“三巨头”也确实对中国施加了压力，保证北朝鲜这一案例能够为处理伊朗核问题起到一个积极的示范作用。欧盟也希望北朝鲜能够加入核武器防扩散条约。中国的主要担心是确保欧盟不把早已举步维坚的六方会谈复杂化。

非洲

　　没有别的国际问题像非洲问题那样更能体现出欧洲和中国对待国际问题的巨大冲突。尽管在冷战时期和民族独立时期，中国同一些非洲国家的关系有过零修碎补，但欧洲始终是非洲大陆大部分地区最主要的经济、政治和军事影响力。但是这一局面正在飞速改变：中国和非洲的贸易以年均33％的速度递增，而欧盟和非洲的贸易增速只有6％。

　　中国在非洲最看重的是经济利益。它把非洲看作一个重要的能源和矿产出产地，同时也是一个日益重要的市场（虽然重要性远不及欧盟和北美）。中国希望能够与非洲国家建立起不输欧盟的良好关系。中国认为欧盟在非洲大陆的影响力依然带有殖民色彩，而且会带来不稳定因素，比如欧洲在津巴布韦问题上的表现。中国需要非洲政府在联合国支持其在台湾问题、西藏问题和人权问题上的立场。而在那些它的资产或者利益受到威胁时的地方，中国也愿意和欧盟成员国进行合作，比如苏丹南部、乍得以及索马里海盗问题出没的海域

　　欧盟正在开始通过政府间对话在非洲问题上对中国展开攻势。欧洲想让中国的非洲政策更加符合国际治理惯例和巴黎俱乐部发放贷款的准则，但又缺少能促使中国合作的筹码。面对类似的呼吁，中国往往会转移话题，重新提起部分欧盟成员国在黑暗殖民统治时期的所作所为，表示自己不会轻易按照西方的思路改变其非洲政策。欧盟对中国施加影响力，希望中国能够更多地关注非洲的发展需求，停止通过投资、贸易以及在政治上保护他们不受西方制裁等方式来支持独裁者和不入流的流氓国家。欧盟也敦促中国降低其在非洲环境和政治上的负面影响，并且尽量增多有利于非洲发展的行动。欧盟需要中国不再向不稳定的国家出售武器而破坏地区安全，并且需要中国支持联合国安理会对一些非洲国家实施制裁和派驻维和部队来加强地区安全。欧盟也需要中国加大对维和部队的贡献。

　　欧盟试图改变中国在非洲的政策阻力重重，最突出的例子就是苏丹和津巴布韦。2005年和2006年，欧盟两次就达尔富尔问题对中国施压，希望中国能够支持指责苏丹政府的联合国决议，但是收效甚微。中国也不支持未经喀土穆（译者注：苏丹首都）当局同意就向达尔富尔派驻维和部队。直到当地的不稳定因素威胁到了中国在苏丹的投资，以及西方公众在2008北京奥运前夕的鼓噪——这主要归功于人权运动者们成功地给奥运会贴上了“种族灭绝奥运”的标签——才促使中国向喀土穆当局施压，最终同意维和部队进驻。欧盟在津巴布韦问题上对中国的影响力更加微不足道。2005年，中国阻止了欧盟在联合国安理会发起的一次关于津巴布韦贫民窟清洗的讨论，同时还邀请罗伯特·穆加贝访问北京。去年（2008年）四月，欧盟和美国呼吁中国召回一艘驶向津巴布韦的运送武器的船只，中国对此也置若罔闻。于是西方国家只能求助于南非洲诸国和他们的工会，请他们拒绝卸载船只上的武器。中国对穆加贝的支持，并不是因为对他有特别的好感，中国私下也会承认对其统治有所担忧，但是基于不干涉他国内政的原则，中国认为欧洲政府不应该对非洲内政事务指手画脚。

气候和能源

　　气候变化和能源安全已经成为欧中关系中欧盟能够改变中国政策基调的第一项事务。即便如此，和中国合作依然不是一件易事。

　　欧盟的目标是说服中国把应对气候变化作为头等大事。欧盟需要中国在京都协议书第一阶段（译者注：时间为2008年到2012年，目标是在此期间，受管制的六种气体的总排放量平均值，要比1990年减少5.2%）结束后，支持目标高远的后2012协议，并且尽全力把中国经济向低碳化方向转移。全球经济危机在很大程度上使这些目标的实现变得更为艰巨和复杂。现在的挑战是确保经济复苏能够支持这些气候目标，而不是拖后腿。

　　首先，所有欧盟成员国都希望中国不但实现其为国内设定的降低能耗和开发使用可再生能源的目标，并且继续设定更高标准，使用诸如定价以及贸易或投资等经济工具来起到激励作用。其次，欧盟也希望中国把包括碳采集和碳储存在内的清洁煤技术，作为优先开发的技术领域。最后，欧盟想要中国同意全球排放稳定目标，并且同意在后2012协议谈判中，把自己和世界最不发达国家区别开来。

中国的首要目标是保证欧盟在气候变化方面的举措能够支持而非阻碍其经济发展。它希望欧盟成员国能够为其发展提供所需的投资和技术，也需要欧盟对中国将会受到气候变化影响最大的地区提供资金支持。它还希望能够避免作出任何会限制其发展方式的承诺。中国强调工业化国家在气候变化上应该承担的责任，要求这些国家率先减排。

　　最近，欧盟主席和前往中国访问的欧洲首脑在与中国接触中都把气候变化作为首要任务。但是各国在这方面并没有一个统一的模式，英国、法国、德国、意大利、瑞典和其它国家都在这一问题上和中国有截然不同的关系和对话。而欧盟委员会也缺乏协调成员国的资源。尽管如此，最近也有不少重大进展，比如英国牵头的煤炭利用近零排放项目，以及中国方面对燃料排放标准和众多电器产品的能耗标准与欧盟接轨的动作。另外，中国也是目前为止全球最大的清洁发展机制（译者注：简称CDM，京都议定书下面唯一一个包括发展中国家的弹性机制）项目国。欧盟为很多环境项目注入了大量资金。中国极为重视继续和欧盟开展碳排放交易，这已经成为很多高排放初始排放水平过高的中国公司的一个收入来源。但是欧盟没能说服中国采取全球排放稳定的目标，也没有说服中国承诺京都协议书规定范围外的目标。欧盟同样没能说服中国使用能源定价和贸易关税等经济手段来促进转变（虽然中国现在转而认同英法牵头的低碳区模式）。

　　在相关的能源政策方面，欧盟的主要目标是提高透明度和加强信息交流。欧盟成员国希望中国能够和国际能源机构开展联系，并且和其它国家及组织分享其能源储备之类的信息。中国的目标是和欧洲的能源巨头建立起合作伙伴关系，便于中国获取更多的能源、技术以及双向投资。

　　但是欧盟在这一领域的“成功”也仅限于中国本身就希望能够改善的领域。欧盟没能采取共同的措施和方法，因为欧洲能源公司在中国各行其事，各成员国也单独和中国开展对话。中国对自己的想法和计划讳莫如深，并且把自己的安全和发展放在首位。欧盟作为同样的能源消费国，在这个问题上没有太多的条件可以和中国谈判，只有当政府或企业表现出愿意拿出资金进行投资时，才能在中国取得进展，比如欧中能源中心以及遍布中国各地的无数合资企业。



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