正文
美国评估海军未来30年造船计划及舰艇建造项目
中国网 china.com.cn 时间： 2008-05-05
美国正在进行的有关“2008海军未来三十年造船计划及详细舰艇建造项目”的评估，结论如下：
■ 实施“2008海军未来三十年造船计划”平均每年需耗资227亿美元（以2008年美元水平计），比海军预算目标高出约30％。
■ 过去的经验（包括最新的经验数据）表明：这一系列的海军舰艇建造项目－特别是DDG-1000导弹驱逐舰和未来CG(X) 导弹驱逐舰项目－将继续面临大规模成本费用增长的风险。
概要
根据国会的要求，海军部最近发布了关于“未来三十年舰艇建造计划”的年度报告。在去年的报告中，海军提出一项关于“扩充未来海军作战力量”的计划，即将“2006未来三十年造船计划”中提到的“285集团”（由285艘舰艇组成的舰队简称）扩充为“313集团”（由313艘舰艇组成的舰队简称）。这项与“2007财年海军预算报告”相吻合的计划反映出海军部关于“未来海军有何需要及为满足该需要需建何类舰艇”等问题上的看法。2006年5月，国会预算局发布了关于该计划的分析及费用评估报告。
“2008财年海军预算报告”是据“2008未来三十年造船计划”（以下简称“2008计划”）而制。目前的计划与去年的“313集团”计划类似， 但是个别集中类型舰艇在购买时间和规模上有所变动。最主要的区别是海军计划在未来三十年购买的舰艇总量从280艘增至293艘（见表一）。“增购13艘舰艇”主要反映出以下两方面因素：
■ 某些舰艇建造加速，如用于置换伯克级导弹驱逐舰的DDG(X)导弹驱逐舰；
■ “未来三十年造船计划”时间段的转移（海军打算在2037年比2007年多购一些舰艇，所以由“2007－2036”时间段向“2008－2037”时间段推移时，后一个时间段购买舰艇的数量有所增加）
表一：
2007年造船计划与2008年造船计划对照表
尽管“2008计划”中购买的舰艇数量有所上升，但海军却认为实施“2008计划”的平均每年开销与实施“2007计划”相同。
今年三月，国会预算局向小组委员会提交了关于海军“2008计划”的分析报告。与海军的观点不同，国会预算局认为“2008计划”在未来三十年建造新艇所需年均开销要远多于“2007计划”所需。费用增长主要源于舰艇购买数量的增加（由于建造速度的加快和实施计划时间段的转移而致）。然而，某些型号舰艇（如近岸战斗艇）的更高额预算也是导致实施“2008计划”费用增长的原因之一。
国会预算局与海军关于“2008计划”的费用评估差异可归因于两个方面。第一(如以往的国会预算局的报告中所提到的)，国会预算局通常认为新舰艇建造的实际开销比海军的预期开销要多。第二，在对“2008计划”进行分析时，国会预算局重新评估了每艘舰艇的成本，并且根据最新资料提高了一些舰艇的预算。相反，海军在对“2008计划”分析时，在舰艇建造成本评估上采用了广义的“高－低法”，即它假定新计划舰艇建造的年均开销与“2007计划”是相同的。由于新计划中舰艇建造数量增加了，这个方法暗含的假定是未来建造每艘艇的成本比海军以前公布的数据要低。因此，从去年开始，国会预算局与海军关于“2008计划”的费用评估差异又加大了。
2008海军未来三十年造船计划
2007年2月2日，海军部长向国会递交了一份关于“未来三十年海军造船计划”的“2008财年海军预算报告”。该报告主张海军要建设一支有313艘舰艇的舰队（简称“313集团”），这个计划首次是在“2007财年海军预算报告”中提出的。计划中“313集团”将由以下战舰组成：
11艘航空母舰；
69艘导弹驱逐舰；
19艘导弹巡洋舰；
55艘近岸战斗舰；
48艘核动力攻击潜艇；
4艘战略导弹潜水艇；
14艘弹道导弹战略核潜艇；
31艘两栖舰；
12艘未来海上预置部队通用艇；
50艘勤务保障舰。
根据目前的计划，海军将在2008年购置6艘舰艇（见图一）并将在2008年到2013年间总共购置63艘舰艇（这个时间段涵盖在“2008国防部未来国防项目”计划之内）。根据海军“在未来三十年内购置293艘舰艇”的长期计划（即平均每年购置9.8艘），海军将在2014年到2037年间购置另外230艘舰艇。
图一
购买计划
国会预算局调整了个别海军舰艇购置计划以反映出国会服务部最近关于“改变近岸战斗艇的采购进程规划”的决定。现在，海军准备放弃在2007年购置两艘近岸战斗艇的计划（以偿还在建造头四艘近岸战斗艇时过度支出的费用），并将原计划在2008年购买三艘近岸战斗艇的计划改为购买两艘，将“2008计划”中准备在2009年购买六艘的计划改为购买三艘。国会预算局假定在2007至2009年海军放弃购置的六艘艇将会在“近岸战斗艇购置项目”结束之前的2017年购置。
即使是按上述方案执行，海军“2008计划”仍不能在长期内实现（更不用说超额完成）“313集团”的建设目标。如图一所示，计划实施初期战舰数量会上升，从目前276艘的数量上升到2020年时326艘的最高点。但是到2031年时，舰队舰艇数量将下降至293艘，在三十年期限到时可能最终保有309艘舰艇。
特别是，相对于“313集团”由各式各样的舰艇组成的目标，海军还会经历个别舰艇数量不足的短缺，如核动力攻击潜水艇（到2028和2029年时需求量为48艘，实际只有40艘），战略导弹潜艇（在2028年后需求量为4艘，实际却一艘也没有），导弹驱逐舰（到2037年时需求量为69艘，实际只有60艘）。这些短缺是由于没有在合适的时间购买足够的舰艇去置换那些将在二十一世纪二、三年代退役的洛杉矶级攻击潜水艇和伯克级驱逐舰而造成的。海军的计划中还缺少一艘LPD-17“圣安东尼奥”级两栖运输船坞。
另外，在海军的计划中，从2027年开始，SSBNs型弹道导弹核潜艇的数量也将低于该潜艇在那时14艘的需求量。这项短缺是由于该型潜艇采购进程不够快而导致新潜艇在旧潜艇退役前还不能及时服役。不过，到2041年时海军将重新拥有14艘弹道导弹战略核潜艇。然而，最近海军作战部长麦克.默伦上将表示：由于未来的弹道导弹核潜艇的核反应堆足够用于潜艇的整个服役期（而不用在服役期内中途补给燃料），这些核潜艇将减少在干船坞的时间，而能花更多的时间在海上。因此，海军对弹道导弹核潜艇的需求量可以减少至12艘。
最后，海军“2008计划”中不会置换目前四艘在役的SSGNs战略导弹潜艇。这些由前俄亥俄级弹道导弹核潜艇改造而来的SSGNs战略导弹潜艇将在21世纪20年代退役。在提到不实施置换计划时，海军在报告中称“将俄亥俄级潜艇改造为战略导弹潜艇的计划已被推延，直至这些艇的操作和战斗性能被试验证明可行。”这个声明提供了两种可能性：一种是“30年计划”在未来将一并置换这些潜艇；另一种是海军可能认为战略导弹潜艇不值得被置换。无论哪种情况，这些潜艇大概都被排除在“313集团”的需求之外。
“2008计划”与“2007计划”的区别
总体来说，海军今年提交的“未来三十年造船计划”和“2007计划”相似。关于航空母舰，核动力攻击潜艇，弹道导弹核潜艇，战略导弹核潜艇及未来海上预置部队通用艇的采购进程规划和购置数量并没有实质性的变化。但对于其它舰种，“2008计划“与”2007计划“有很大区别。
■ DDG(X)新型导弹驱逐舰的采购数量，将从21世纪20年代中期开始由每年购置2艘增加至每年购置三艘。这将缓解未来导弹驱逐舰短缺的困境，到2034年海军将拥有10艘该型舰（如果2037年以后继续保持每年三艘的采买量的话，2042年将有12艘）
■ 虽然两栖攻击舰（LHAs and LHDs）在未来30年的购置总量没有变化，海军在2008计划中还是对其采购进程进行了更合理的规划，即每三年购置一艘两栖舰（仅有一个“四年购买一艘”的例外）。相比之下，“2007年计划”中却有一个“11年购置一艘”的缺口－从2013年到2024年－海军没有采买一艘LHAs或LHDs型两栖攻击舰。“2008计划”为建造两栖攻击舰的私营造船所提供了一个更稳定的建造时间表。
■ 原计划于2020年代后期购置的四艘大型战斗勤务舰在“2008年计划”中被取消。这些舰原计划置换四艘AOE-6级勤务舰（AOE-6级勤务舰本来要在新舰服役后退役）。然而“2008年计划”中却没有任何关于“AOE-6级勤务舰会在2037年前退役”的说法。这表明AOE-6级勤务舰服役年限期超过四十年（40年是原设想的服役年限）。
■ 总之，“2008计划”比“2007计划”增购的13艘舰艇可归因于“2008计划”中更大的采购规模和两个计划所覆盖的时间段的不同。在两个计划重叠的29年（从2008年到2036年）间，海军增购了12艘驱逐舰，并取消购置四艘大型战斗勤务舰。另外，2008年计划不包括2007年原计划采买的7艘舰艇，而增加了计划采买10艘舰艇的2037年。最后，国会预算局在“2008年计划”评估中包括了2007年被取消购置的两艘近岸战斗艇。
海军关于实施“2008计划”的预算
尽管有上文提到的这些变化，海军关于实施“2008计划”的预算却和实施“2007计划”预算数额相同：平均每年用于舰艇建造的开销约为154亿美元（以2008年美元水平计），即相当于2005年时的134亿美元（如表二）。这些用于新船建造的开销，不包括给核动力的航空母舰和潜艇补给燃料所需的花费。另外，海军的费用预算还忽略了对大型水面舰艇（巡洋舰和驱逐舰）进行现代化改造所需的费用以及为近岸战斗艇配置任务模块的费用，这两项费用海军试图从其它项目中得到资金。若将这些相关的费用包括在内，海军实施“未来三十年造船计划”的年均开销将增加到173亿美元（以2008年美元水平计）－这比海军在2007年得到实际拨款总额高出45％，比其在2008财年的预算多出约20％。
在完善“未来三十年造船计划”时，海军设想它的预算授权总额－最高预算额－将同国防部的各项目一样每年需增加约2％的通胀费用。换句话说，海军设想未来三十年里它的预算不会有实际（在通胀率之上）性的增长。
自1990年以来，海军每年拿其总预算的8.5％用于舰船建造。在“2008计划”中，海军将在未来三十年里平均每年要拿出12％还多的预算用于舰船建造。海军为保证向舰船建造提供更高的预算份额，提出以下四个设想：
■ 用于维持现役舰艇的日常运转和保养的费用增长不会超过总的通胀率；
■ 用于舰艇研发的费用－在2006年曾达200亿美元的历史峰值－需要减少40亿或50亿美元，并在未来30年中保持与此相适应的年均水平。
■ 若用于海军人员工资和福利增长的费用支出超过总的膨胀率，将通过裁减末等海军人员来抵消这部分费用。
■ 从短期看，舰艇建造项目不会经历费用增加；从长期看，该计划会执行严格的预算目标。
表二：
造船成本预算
在海军“未来三十年造船计划”中，大部分近期舰艇建造项目的预算都是参照现有舰艇的研发费用评估而来的。但是有关2013年以后购置舰艇的成本预算通常不能反映现有舰艇及构想中的舰艇的研发费用。为了计算未来舰船的成本费用，海军采用了“高－低”法。它将未来三十年实施该计划所需要的预算总额根据各类所需建造的舰艇（水面舰艇，两栖舰艇，核动力攻击潜艇，弹道导弹潜艇及航空母舰）在历史上所占海军用于舰艇建造的预算比例进行分配。然后根据海军所要购买的各类舰艇的数量把该类舰艇所得预算进行再分配，计算得出未来每支舰艇的成本费用。
一方面，实现这些预算目标需要海军减少目前在产的各级别舰艇的费用（如维基尼亚级核动力攻击潜艇及LHA-6型两栖攻击舰等）。另一方面，实现这些计划还不得使新舰艇的成本费用高于被置换的舰艇的成本费用。海军意识到“未来三十年造船计划”与其预算目标并不一致,于是在关于此项计划的预算报告中称：“为了使有关新型舰艇（如弹道导弹战略核潜艇X型等）的费用评估更加精确，海军可能需要调整年均开销预算目标或者适时修订对未来作战力量的需求。
舰船建造中的通胀率
舰艇建造时的通胀率是海军和国会预算局在进行费用评估时所要考虑的重要因素。海军调查了以往舰船建造项目中通货率对成本增长的影响并得出结论：国防部在评估各项目成本增长中所用的总体通货率低估了通货率在过去十年中对舰艇建造项目的影响，在海军舰艇建造项目中实际通货率年均约1.8％。海军向国会预算局提供了一个复合通货率，这个通货率反映了在过去海军在舰艇建造项目上所经历的劳动力和原材料的价格增长导致的费用增加情况，海军预期这个数字至少要用到2013年。该通货率年均（至少从2008年到2015年）比国防部使用的总体通货率约高出1.4个百分点：国防部所有项目总体通货率为2.1%，而舰船建造项目中的通货率则为3.5%。海军在2008年及未来的国防项目预算请求中使用了更高的通货率。海军和国防预算局的分析都认为，高通货率会造成未来舰艇建造中成本费用的实质性增长。比如，建造同一艘舰艇，在2008年需要25亿美元，到2020年时将会需要29亿美元（以2008年美元水平计）。
在分析海军“2007计划”时，国会预算局就假定舰艇建造项目中的费用增长会在开始的很多年中都继续高于平均水平，但到2025年时该项目费用增长率又会逐渐回到国防部所有项目的总体通货率。国会预算局在分析“2008计划”时也做了同样的设想。
国会预算局关于实施“2008计划”的成本评估
国会预算局预计：“在2008年到2037年间总共购置293艘舰艇（年均购买9.8艘）”d的计划仅在新艇建造上平均每年就要耗资208亿美元（见上文表二）。这个数量比海军年均154亿美元的预算目标要多三分之一还要多（见图二），是2002到2007年间年均用在舰艇建造上的96亿美元的两倍还要多。如果加上为核动力航空母舰和潜艇补给燃料所用的费用，国会预算局关于未来三十年计划的评估预算额将增至年均219亿美元。
这些数据还不包括对现役的巡洋舰和驱逐舰的现代化改造所耗用的费用，也不包括为提高近岸战斗舰的战斗力而要配置的作战任务模块的费用。如上文提到的，海军计划从舰艇建造之外的其它项目中获得资金来支付这几项费用。但是在过去，进行这些现代化改造所需的费用都是从舰艇建造费用里支出；在其它新型舰艇（如DDG-1000朱姆沃尔特级驱逐舰）建造项目中，提升战斗力的费用都被包括在舰艇建造和维护的成本中。国会预算局估计，如果把补给核燃料，水面舰艇现代化的改造，为近岸战斗艇配置作战任务模块等所需费用同新舰艇建造的费用加在一起，国家该计划年均耗资将达227亿美元。
根据国会预算局的分析，实施“2008计划”要比“2007计划”平均每年要多花费13亿美元。在这13亿美元中，有4亿美元是因为2007年美元不同与2008年美元水平造成的。剩下多出的9亿美元要归因于舰艇（如近岸战斗艇）更高的购置费用及“2008计划”要多购置的舰艇（在2025年到2036年间将额外购置12艘DDG(X)级导弹驱逐舰更换伯克级驱逐舰）的费用。
图二：
暗含的年度预算
各种舰艇建造计划
为了对“2008未来三十年造船计划”进行成本评估，国会预算局采用了海军有关在建舰艇的实际成本的数据，并用历史“成本与吨位”的关系来考察未来舰艇的成本费用（下面将有更详细讨论）。为了能将此关系运用于考察那些甚至还在概念设计中的未来新型舰艇，国会预算局必须得设想未来舰艇的规模和性能。
航空母舰
在海军“313集团”计划中，CVNs航空母舰的数量将从12艘降至11艘。减少的那艘是在2007年已退役的约翰肯尼迪号。为了维持该级别航母的规模，海军计划在2008到2037年间购置七艘CVN-78福特级航空母舰，平均每艘花费101亿美元（见表三）。
为了评估这些新航母的成本费用，国会预算局考察了现有最新型的CVN-77航母的实际成本，并根据过去的成本增长率及舰艇建造项目中更高的通胀率调整了建造新航母的预算总量。头两艘CVN-78型航母需要充实的资金来进行详图设计，但是剩下几艘就可以省下这笔费用。国会预算局预计在“2008未来三十年造船计划”中建造这七艘航母平均每艘将花费101亿美元，这与海军的预算是一致的。
然而，国会预算局认为海军有关首艘CVN-78福特级航空母舰的成本预算是有些乐观的。在海军向国会提交的预算报告中，海军预计建造第一艘CVN-78型航母将会花费约100亿美元（以2008年美元水平计），这100亿美元包括用于工程和详图设计的22亿美元。海军认为CVN-78型航母的建造时间和所需费用会少于它的前辈，现役的CVN-77布什级航母。相反，国会预算局对新航母的成本评估却达110亿美元，这是考虑到影响以往舰艇建造项目的成本增长情况而计算得出的。即便是建造CVN-78型航母时成本增长与海军在过去十年建造其它舰艇首舰的成本增长大致相同，建造CVN-78型航母成本还是会更高些。还有，海军官员告诉国会预算局,他们的评估与预算目标相吻合的可能性低于50％，这也意味着成本会增加。另外，建造CVN-78型航母的一系列关键技术仍在研发中，将各种新技术应用于新型航母的困难也可能会增加。
表三：
成本预算及评估数据对比表
水面舰艇
总体来说，海军和国会预算局在费用评估方面的某些大的差异是由对新型水面舰艇评估差异造成的。在未来三十年计划建造的水面舰艇包括：DDG-1000导弹驱逐舰，CG(X)巡洋舰，DDG(X)驱逐舰（计划中要置换伯克级导弹驱逐舰）以及近岸战斗艇。
DDG-1000导弹驱逐舰：海军计划在2009到2013年间每年购买一艘DDG-1000朱姆沃尔特级导弹驱逐舰，还有两艘该型舰在2007年已经获得购买权。2008年的预算报告中表明，海军将在前两艘舰中每艘投入30亿美元，余下五艘平均每艘计划花费20亿美元，也就是这七艘舰，平均每艘预算为23亿美元。相反，国会预算局却认为前两艘舰将平均每艘花费48亿美元，其余五艘将平均每艘花费35亿美元，即国会预算局的评估认为这七艘舰平均每艘将花费39亿美元（见上文表三）。
海军关于前两艘DDG-1000型导弹驱逐舰的预算相当于每千吨空载排水量（不包括燃料，有效载荷及全体船员的重量）耗资约2.3亿美元。这个数字低于首艘 DDG-51驱逐舰的花费以及首艘提康德罗加级飞弹巡洋舰的花费（见图三）。而国会预算局关于这头两艘DDG-1000舰的成本评估－每千吨排水量花费3.8亿美元－是参照首艘 DDG-51驱逐舰的花费并根据两种舰的规模差异调整而定的。
海军曾争论说，拿新型DDG-1000导弹驱逐舰与DDG-51驱逐舰相比可能是无效的，因为旧型驱逐舰在初期建造时遇到了各种各样的困难，单这个就增加了不少花费。特别是，旧舰在最初设计时争议不断，且由于新设计工具不完善也没有被完全理解而导致了设计的拖延。最后不得不放弃这个思路而重新采用了更传统的设计工具。相比之下，DDG-1000型在设计进程上进行的要顺利的多，海军预期在建造开始时大部分的详图设计都已完成。另外，海军称DDG-51更小型，更紧凑，采用“一吨对应一吨”的设计思路，这比起DDG-1000的建造来要难的多。
然而在国会预算局看来，几个理由就能驳斥了这些争论。第一，正如海军官方所称，首舰通常在建造上都会遇到很多困难。几艘新型近岸战斗艇以及LPD-17两栖运输船在建造时遇到的困难（这两类艇在技术上的复杂性远不如DDG-1000）就充分阐明了这一点。一份关于首舰建造项目的调查称：即使在每型舰艇设计和建造时都会遇到类似的困难，但类似的这些困难在每个项目中还是各不相同。换句话说，建造DDG-1000的首舰遇到的困难不可能和建造DDG-51首舰相同，它还会有自己的问题，这些问题将会增加成本费用并且拖延建造时间。
图三：
舰艇成本费用
第二，DDG-1000型导弹驱逐舰的建造融合了10项新技术，这些技术在当前各类驱逐舰中都没有应用过，其中包括：分布式供电系统，内倾船体（在吃水线以上向内倾斜以使舰艇在雷达面前不易探测），更先进的火炮系统，新型雷达以及舱面船室的合成材料和神秘外衣。海军在过去已经为新型水面舰艇引进了三四项新型技术。
最后，海军关于购买额外两艘DDG-51s驱逐舰和第七艘DDG-1000(将于2013年购买)导弹驱逐舰的预算比较证明了在新驱逐舰建造项目成本增长的风险。海军已表明如果国会批准并额外购买两艘DDG51型驱逐舰－即该型舰的第63和64艘舰－这两艘舰的费用将需30～31亿美元，即每艘大约花费15～16亿美元（以2008年美元计算）。同时，海军在向国会提交的“2008预算报告”中预计在2013年购买第七艘DDG-1000型驱逐舰将花费21亿美元（以2013年美元水平计）。若按2008年美元水平计算，这艘舰大概需要16亿美元，也就是相当于额外购买一艘吸取第62艘该型舰的经验教训的DDG-51改进型驱逐舰。DDG-1000驱逐舰的空载排水量比在建中的DDG-51型多出5000吨。事实上，海军的预算相当于DDG-1000驱逐舰多出的5000吨排水量及10项新技术都是免费的。
未来CG(X)型巡洋舰：海军计划分别在2011和2013年各购买一艘对空导弹防御型水面舰艇，即CG(X)型巡洋舰。国会预算局和海军均预计该型舰将采用和DDG-1000型驱逐舰相同的船体，且在购置成本上也与DDG-1000型驱逐舰相似。因而，海军预期2011年购买的舰将耗资26亿美元，2013年购买的舰耗资24亿美元。然而海军在就CG(X)型巡洋舰将具备何种性能的两种版本进行分析论证。采用DDG-1000型驱逐舰的船体和技术只是备选版本之一；海军还在论证另一种版本的可行性，即将CG(X)型巡洋舰设计的更大，性能更佳，包括采用核动力（这显然不是在设计比DDG-1000型驱逐舰小很多的舰）。任何比DDG-1000型驱逐舰还大的设计建造都需要比建造那艘舰多得多的费用。若采用与DDG-1000型驱逐舰相同的设计方法，国会预算局预计建造CG(X)巡洋舰的首舰将花费49亿美元，即平均建造每艘该型舰将花费40亿美元（见表三）。
然而，国会预算局关于CG(X)型巡洋舰的费用评估可能还是有些乐观的。海军历史上最近一次将同一个船体设计运用到两种水面舰艇上是在20世纪70年代，那是在建造神盾级驱逐舰和提康得罗加级导弹巡洋舰时，它们采用了同样的船体却承担了不同的使命。神盾级驱逐舰用于在战时护卫其它舰艇，同时特别加入了反潜能力。提康得罗加级导弹巡洋舰配备了火力防空体系，SPY-1型雷达，舰对空导弹以应付来自苏联海军航空兵的航母战斗群。尽管两种水面舰艇采用了相同的船体设计和许多相同的机械系统，但由于提康得罗加级导弹巡洋舰比神盾级驱逐舰配备了更复杂的作战系统，提康得罗加级导弹巡洋舰首舰的建造比神盾级驱逐舰的建造多花了60％的费用。
未来DDG(X)型导弹驱逐舰：除了建造DDG-1000朱姆沃尔特级导弹驱逐舰，海军的“313集团”计划还要建设一支由62艘伯克级驱逐舰组成的舰队。国会预算局预计这些舰将被进行现代化改造并将服役约35年。这个设想与海军的计划是一致的，海军计划在2022年购置第一艘用于替换伯克级的DDG(X)型导弹驱逐舰。在分析该型舰的成本和性能时，国会预算局假定满载的DDG(X)型导弹驱逐舰要比DDG-51型驱逐舰（满载排水量为9200吨）略大也略重些。特别是，他们预计DDG(X)型导弹驱逐舰的满载排水量为11000吨，不能承载两个配置在DDG-1000型驱逐舰的高级火炮系统。国会预算局预计DDG(X)型导弹驱逐舰每千吨的排水量所耗费用与伯克级导弹驱逐舰每千吨的排水量所耗费用一样，即：如果按每年购买三艘的比率来看，平均每艘DDG(X)型导弹驱逐舰要花费22亿美元。而海军暗含的建造DDG(X)型导弹驱逐舰的成本目标要低：即平均每艘DDG(X)型导弹驱逐舰花费16亿美元（见上文表三）。
近岸战斗艇：“2008计划”预想在2005到2017年间购置55艘近岸战斗艇。这些艇的预想服役期是25年，因此海军要在2030年开始得到新艇以置换旧艇。这些近岸战斗艇不同于常规战舰之处在于：计划中该型艇由两部分组成：舰艇本身部分和任务模块部分。该舰在建造时设计了可以转换的不同的任务模块以便在有不同需要时执行不同任务。在目前计划中，海军预想采用三种不同的任务模块：对抗战斗，反潜战斗及反水面舰艇战斗。然而，海军尚未决定在每支舰艇上购置几种任务模块。
海军希望近岸战斗艇在设计和建造上相对容易且费用在可负担的起的范围之内。起初，海军预计每艘近岸战斗艇将花费2.5亿美元（以2008年美元计），相当于2005年的2.2亿美元。然而，海军在“2008计划”中预想在2008－2013年间购置32艘近岸战斗艇，平均每艘大约花费略少于300亿美元（不包括配置任务模块的费用）。然而就在提交给国会不久，海军就称该项目将遭遇比已报道的成本高的多的费用上涨。在2007年初，海军论证表明首艘近岸战斗艇的舰艇本身花费将在3.5亿美元到3.75亿美元之间。
几个月之前，有新闻报道说建造前两艘近岸战斗艇的舰体将耗费超过400亿美元。最近，海军称建造第五和第六艘舰体的花费将增至4.6亿美元，这意味着海军评估购置前两艘近岸战斗艇的舰体的预算为每支艇耗资约6亿美元。
经验表明近岸战斗艇的建造成本很可能会增加。特别是，历史“成本－吨位”的关系（参照FFG-7佩里级护卫舰的首舰建造的数据）表明，海军关于近岸战斗艇的费用评估是有些乐观了。建造第一艘FFG-7护卫舰，包括它的作战系统，总共花费6.5亿美元（以2008年美元计），即每千吨排水量要花费2.35亿美元。将此数据应用于近岸战斗艇的费用评估表明：建造首批近岸战斗艇平均每艘将花费5.75亿美元，包括配置一个任务模块（与FFG-7有可比性的作战系统 ）的费用。在这个案例中，依照“历史成本－吨位”的关系来评估前两艘近岸战斗艇的费用，所得数据是低于表面成本的，但也远远高于海军最初的费用预算。
到现在为止，海军也没有公开发表有关近岸战斗艇的最新预算数据，除了那次要求为第五、六艘艇增加预算之外。CBO的评估认为，包括为第五、六艘艇增加的预算在内，建造前两艘近岸战斗艇平均每艘要花费6.3亿美元，这费用不包括配置任务模块却包括全套装备，建造首舰所需要的一些不再重复的花费等。项目的不断推进使设计更完善同时使年产率更高，可能会使平均每艘艇的花费有所降低。根据CBO的预算，不包括配置任务模块的费用在内，海军计划建造的55艘近岸战斗艇平均每艘艇预计会花费4.5亿美元。
在这个项目中，相对简单的近岸战斗艇的设计与大规模成本费用增加的对比意味着海军在建造更大、更复杂的水面舰艇（如DDG-1000型导弹驱逐舰和CG(X)型驱逐舰）方面，要想达到预算目标方面可能会遇到不少麻烦。
潜艇
攻击型核潜艇仍然是海军作战力量需要的主力军。根据“2008计划”，从2012年开始，海军将购置两艘攻击型核潜艇（包括将在2024年建造的改进型的维基尼亚级潜艇）。这个进程将持续至2028年。海军目前计划在2020年俄亥俄级战略导弹核潜艇退役后不再继续使用战略导弹核潜艇。
有海军高级官员称，且“2008计划”也设想，在有能力一年购置两艘核潜艇之前，要降低维基尼亚级核潜艇15％的成本费用，每艘花费要少少于23亿美元。然而，海军却在“2008财年预算报告”为下一艘维基尼亚级核潜艇申请约27亿美元的拨款。其中30%（约8亿美元）用于购买政府供给的装备，其余的用于支付该舰造船所的建造费用。如果必须从给造船所的费用中减少一部分，那只有减少20％多的建造费才能达到海军关于维基尼亚级核潜艇的预算目标。
国会预算局预计，在2008～2037年间平均建造每艘维基尼亚级核潜艇将花费27亿美元，这是根据目前该级艇的费用，从2012年起每年建造两艘该型艇的速度，以及影响舰艇建造的实际费用增长情况来评估的。国会预算局认为建造改进型的维基尼亚级核潜艇比按原型建造要多花出20％的费用。
除了攻击型核动力潜艇之外，“2008计划”提出要在2037年之前用有14艘弹道导弹核潜艇。因此，海军预计在2019年购买第一艘弹道导弹核潜艇用于置换退役潜艇，并从2024年起每年购买一艘（“2007计划”是从2027年起）弹道导弹核潜艇。海军和国会预算局的分析认为，这艘用于置换的核潜艇在设计，成本及性能等方面都有很大程度的不确定性。海军预计第一艘SSBN(X)型核潜艇将耗资41亿美元，接下来的平均每艘大概花费32亿美元。这14艘SSBN(X)型核潜艇加起来算，平均每艘将花费33亿美元。
有一些负责督察潜艇项目的海军高级官员称，在设计新型弹道导弹核潜艇时最具性价比的战略是大规模参照维基尼亚级核潜艇的设计思路。维基尼亚级核潜艇的舰首和舰尾的设计，以及核反应堆的设计都可以融入到SSBN(X)型潜艇的设计中。但是，应该重新设计导弹发射仓以更适合潜艇的需要。用维基尼亚级潜艇做新型潜艇的参照物的可行性尚待证实，海军只好开始考虑新型潜艇新的设计思路。评估没有任何概念型的或被置换的潜艇数据来参考。参与新潜艇研发的人员以及外部观察员们都一致认为新潜艇应该比现役的俄亥俄级核潜艇小的多。
基于这样的设计思路，国会预算局假定海军将购的14艘SSBN(X)核潜艇比俄亥俄级核潜艇要小。他们认为该潜艇将携载16枚导弹（俄亥俄级携载量是24枚），在水下有15000吨的排水量，这在规模上相当于俄亥俄级的2倍，但新潜艇的重量却比俄级轻4000吨。以海军目前在维基尼亚级核潜艇的投入来看，CBO预计平均每艘SSBN(X)核潜艇将花费63亿美元，少携载12枚或8枚的核潜艇将分别减少14亿或7亿的花费。
两栖舰艇
海军在“313集团”中计划建设一支有31艘两栖舰组成的九个远征打击团的作战力量。每个团将包括：一艘大型两栖攻击舰（LHA或LHD级），一艘两栖运输船（LPD级），一艘海滩登陆舰（LSD）。在“2008计划”中，九艘LPD-17两栖攻击舰将被除役－比海军公布的数量少一艘－并将另购置九艘LHA或LHD级两栖攻击舰来补充，约每三年购买一艘。
特别是，海军计划在2017年购买一艘LHA－6两栖攻击舰―除2007年已购的一艘和将分别在2010年和2013年购买的两艘外―以便在2020年后完成置换六艘黄蜂级两栖攻击舰的目标。此外，还有12艘也列在长期购买的计划内（用于置换LSD-41及LSD-49型舰，这两个型号的舰目前还在服役，将于15年之后开始退役）。海军关于每艘两栖舰的预算成本为15亿美元。这个数目是平均了大型LHAs和LHDs两栖舰（排水量分别约为40万吨和45万吨）的成本费用和相对较小的被置换的LSD型（排水量约为20万吨和25万吨）的成本费用而得来的。
国会预算局假定未来的两栖攻击舰不会再比07年购买的LHA-6舰首舰（与现役的LHD设计不同）大很多。根据海军的说法，在当前的建造计划中，未来大型两栖攻击舰将与LHA-6首舰非常相似。国会预算局据此预计平均每艘两栖舰的成本（将LHA-6s，LSD(X)s的费用及用于置换的LHD的费用平均而得）为23亿美元（见上文表三）。
LPD-17型圣安东尼奥级两栖舰的换代经历将很好的阐明在新一代舰艇置换旧一代舰艇时（基于每千吨排水量的花费）成本是怎样增加的。这个例子同样也能说明减少成本费用以适应海军的预算有多么困难。按每千吨排水量的花费来看， LPD-17型圣安东尼奥级两栖舰首舰平均每千吨排水量需要花费1.3亿美元，这要比历史上两栖舰首舰所耗费用要多的多（见图四）。参照LSD-41或LHD-1两栖舰的数据用历史“成本－吨位”的关系分析得出的评估数据与LPD－17首舰的实际成本非常接近。余下的LPD-17型两栖舰总共花费在14亿美元到17亿美元间，即平均每千吨排水量耗资9000万美元。
若想达到“2008计划”中建造两栖舰预算为15亿美元的目标，未来两栖舰平均每千吨排水量耗资需约700亿美元。然而，海军预计LHA-6型两栖舰的首舰每千吨排水量将耗资900亿美元。
表四：
两栖舰成本费用
海上预置部队通用艇
海军在2005年向国会提交的报告中曾提到过未来海上预置部队。它由12艘舰艇组成，这些艇大部分是基于现有的两栖或勤务艇设计的。这个中队包括两艘LHA-6s两栖攻击舰，一艘LHD两栖攻击舰；三艘改进型的高、中速滚装船；三艘改进型T-AKE弹药船；三艘移动型登陆平台（运载中队登陆艇的大型船）；还有两艘船来自现有海上预置部队。
然而，海军“2008计划”中却放弃了改进T-AKE弹药船的设计。取而代之的是，海军在未来要建造与在建的型号相同的弹药船，这将使每艘船的费用比“2007计划”中平均每艘降低2亿美元。海军还向在调用一艘在其它预置部队服役的LHD型两栖攻击舰。计划调整后，海军预计配置这样一个中队大概需要120亿美元。然而，CBO却认为配置这个中队至少要花费140亿美元，反映在购买各种船只更高的成本上，比如LHA-6s两栖攻击舰以及当前设计样式的T-AKEs弹药船等。
“实际成本－吨位”的关系在评估未来舰艇建造成本中的价值
如上所述，国会预算局着眼于依照历史“成本－吨位”的关系（特别是每千吨排水量的成本）来根据旧型舰艇的成本费评估未来新型舰艇的成本费用。广义的说，这个方法假定过去发生的事情在将来也会发生。国会预算局很重视在舰艇建造的实际过程中的各种变化和效率的提高，但是这些变化常被抵消，比如，劳动力和原材料成本的增加，意想不到的生产问题，增加的需求以及新技术等。
在国会听证之前，一些海军官员将国会预算局的评估描述为用“以最坏的打算”或“极端保守”的方法试图将所有可能的成本增加的风险都算进来。然而，抛开这谣传的保守主义不说，这个方法曾有节制的计算出近岸战斗艇，LPD-17两栖战斗艇以及CVN-76和CVN-77型航空母舰的实际成本，也非常接近的评估了维基尼亚级攻击性核潜艇的首艇的建造成本。
来源：美国国防部网站、
作者：知远
中国网 china.com.cn 时间： 2008-05-05
美国正在进行的有关“2008海军未来三十年造船计划及详细舰艇建造项目”的评估，结论如下：
■ 实施“2008海军未来三十年造船计划”平均每年需耗资227亿美元（以2008年美元水平计），比海军预算目标高出约30％。
■ 过去的经验（包括最新的经验数据）表明：这一系列的海军舰艇建造项目－特别是DDG-1000导弹驱逐舰和未来CG(X) 导弹驱逐舰项目－将继续面临大规模成本费用增长的风险。
概要
根据国会的要求，海军部最近发布了关于“未来三十年舰艇建造计划”的年度报告。在去年的报告中，海军提出一项关于“扩充未来海军作战力量”的计划，即将“2006未来三十年造船计划”中提到的“285集团”（由285艘舰艇组成的舰队简称）扩充为“313集团”（由313艘舰艇组成的舰队简称）。这项与“2007财年海军预算报告”相吻合的计划反映出海军部关于“未来海军有何需要及为满足该需要需建何类舰艇”等问题上的看法。2006年5月，国会预算局发布了关于该计划的分析及费用评估报告。
“2008财年海军预算报告”是据“2008未来三十年造船计划”（以下简称“2008计划”）而制。目前的计划与去年的“313集团”计划类似， 但是个别集中类型舰艇在购买时间和规模上有所变动。最主要的区别是海军计划在未来三十年购买的舰艇总量从280艘增至293艘（见表一）。“增购13艘舰艇”主要反映出以下两方面因素：
■ 某些舰艇建造加速，如用于置换伯克级导弹驱逐舰的DDG(X)导弹驱逐舰；
■ “未来三十年造船计划”时间段的转移（海军打算在2037年比2007年多购一些舰艇，所以由“2007－2036”时间段向“2008－2037”时间段推移时，后一个时间段购买舰艇的数量有所增加）
表一：
2007年造船计划与2008年造船计划对照表
尽管“2008计划”中购买的舰艇数量有所上升，但海军却认为实施“2008计划”的平均每年开销与实施“2007计划”相同。
今年三月，国会预算局向小组委员会提交了关于海军“2008计划”的分析报告。与海军的观点不同，国会预算局认为“2008计划”在未来三十年建造新艇所需年均开销要远多于“2007计划”所需。费用增长主要源于舰艇购买数量的增加（由于建造速度的加快和实施计划时间段的转移而致）。然而，某些型号舰艇（如近岸战斗艇）的更高额预算也是导致实施“2008计划”费用增长的原因之一。
国会预算局与海军关于“2008计划”的费用评估差异可归因于两个方面。第一(如以往的国会预算局的报告中所提到的)，国会预算局通常认为新舰艇建造的实际开销比海军的预期开销要多。第二，在对“2008计划”进行分析时，国会预算局重新评估了每艘舰艇的成本，并且根据最新资料提高了一些舰艇的预算。相反，海军在对“2008计划”分析时，在舰艇建造成本评估上采用了广义的“高－低法”，即它假定新计划舰艇建造的年均开销与“2007计划”是相同的。由于新计划中舰艇建造数量增加了，这个方法暗含的假定是未来建造每艘艇的成本比海军以前公布的数据要低。因此，从去年开始，国会预算局与海军关于“2008计划”的费用评估差异又加大了。
2008海军未来三十年造船计划
2007年2月2日，海军部长向国会递交了一份关于“未来三十年海军造船计划”的“2008财年海军预算报告”。该报告主张海军要建设一支有313艘舰艇的舰队（简称“313集团”），这个计划首次是在“2007财年海军预算报告”中提出的。计划中“313集团”将由以下战舰组成：
11艘航空母舰；
69艘导弹驱逐舰；
19艘导弹巡洋舰；
55艘近岸战斗舰；
48艘核动力攻击潜艇；
4艘战略导弹潜水艇；
14艘弹道导弹战略核潜艇；
31艘两栖舰；
12艘未来海上预置部队通用艇；
50艘勤务保障舰。
根据目前的计划，海军将在2008年购置6艘舰艇（见图一）并将在2008年到2013年间总共购置63艘舰艇（这个时间段涵盖在“2008国防部未来国防项目”计划之内）。根据海军“在未来三十年内购置293艘舰艇”的长期计划（即平均每年购置9.8艘），海军将在2014年到2037年间购置另外230艘舰艇。
图一
购买计划
国会预算局调整了个别海军舰艇购置计划以反映出国会服务部最近关于“改变近岸战斗艇的采购进程规划”的决定。现在，海军准备放弃在2007年购置两艘近岸战斗艇的计划（以偿还在建造头四艘近岸战斗艇时过度支出的费用），并将原计划在2008年购买三艘近岸战斗艇的计划改为购买两艘，将“2008计划”中准备在2009年购买六艘的计划改为购买三艘。国会预算局假定在2007至2009年海军放弃购置的六艘艇将会在“近岸战斗艇购置项目”结束之前的2017年购置。
即使是按上述方案执行，海军“2008计划”仍不能在长期内实现（更不用说超额完成）“313集团”的建设目标。如图一所示，计划实施初期战舰数量会上升，从目前276艘的数量上升到2020年时326艘的最高点。但是到2031年时，舰队舰艇数量将下降至293艘，在三十年期限到时可能最终保有309艘舰艇。
特别是，相对于“313集团”由各式各样的舰艇组成的目标，海军还会经历个别舰艇数量不足的短缺，如核动力攻击潜水艇（到2028和2029年时需求量为48艘，实际只有40艘），战略导弹潜艇（在2028年后需求量为4艘，实际却一艘也没有），导弹驱逐舰（到2037年时需求量为69艘，实际只有60艘）。这些短缺是由于没有在合适的时间购买足够的舰艇去置换那些将在二十一世纪二、三年代退役的洛杉矶级攻击潜水艇和伯克级驱逐舰而造成的。海军的计划中还缺少一艘LPD-17“圣安东尼奥”级两栖运输船坞。
另外，在海军的计划中，从2027年开始，SSBNs型弹道导弹核潜艇的数量也将低于该潜艇在那时14艘的需求量。这项短缺是由于该型潜艇采购进程不够快而导致新潜艇在旧潜艇退役前还不能及时服役。不过，到2041年时海军将重新拥有14艘弹道导弹战略核潜艇。然而，最近海军作战部长麦克.默伦上将表示：由于未来的弹道导弹核潜艇的核反应堆足够用于潜艇的整个服役期（而不用在服役期内中途补给燃料），这些核潜艇将减少在干船坞的时间，而能花更多的时间在海上。因此，海军对弹道导弹核潜艇的需求量可以减少至12艘。
最后，海军“2008计划”中不会置换目前四艘在役的SSGNs战略导弹潜艇。这些由前俄亥俄级弹道导弹核潜艇改造而来的SSGNs战略导弹潜艇将在21世纪20年代退役。在提到不实施置换计划时，海军在报告中称“将俄亥俄级潜艇改造为战略导弹潜艇的计划已被推延，直至这些艇的操作和战斗性能被试验证明可行。”这个声明提供了两种可能性：一种是“30年计划”在未来将一并置换这些潜艇；另一种是海军可能认为战略导弹潜艇不值得被置换。无论哪种情况，这些潜艇大概都被排除在“313集团”的需求之外。
“2008计划”与“2007计划”的区别
总体来说，海军今年提交的“未来三十年造船计划”和“2007计划”相似。关于航空母舰，核动力攻击潜艇，弹道导弹核潜艇，战略导弹核潜艇及未来海上预置部队通用艇的采购进程规划和购置数量并没有实质性的变化。但对于其它舰种，“2008计划“与”2007计划“有很大区别。
■ DDG(X)新型导弹驱逐舰的采购数量，将从21世纪20年代中期开始由每年购置2艘增加至每年购置三艘。这将缓解未来导弹驱逐舰短缺的困境，到2034年海军将拥有10艘该型舰（如果2037年以后继续保持每年三艘的采买量的话，2042年将有12艘）
■ 虽然两栖攻击舰（LHAs and LHDs）在未来30年的购置总量没有变化，海军在2008计划中还是对其采购进程进行了更合理的规划，即每三年购置一艘两栖舰（仅有一个“四年购买一艘”的例外）。相比之下，“2007年计划”中却有一个“11年购置一艘”的缺口－从2013年到2024年－海军没有采买一艘LHAs或LHDs型两栖攻击舰。“2008计划”为建造两栖攻击舰的私营造船所提供了一个更稳定的建造时间表。
■ 原计划于2020年代后期购置的四艘大型战斗勤务舰在“2008年计划”中被取消。这些舰原计划置换四艘AOE-6级勤务舰（AOE-6级勤务舰本来要在新舰服役后退役）。然而“2008年计划”中却没有任何关于“AOE-6级勤务舰会在2037年前退役”的说法。这表明AOE-6级勤务舰服役年限期超过四十年（40年是原设想的服役年限）。
■ 总之，“2008计划”比“2007计划”增购的13艘舰艇可归因于“2008计划”中更大的采购规模和两个计划所覆盖的时间段的不同。在两个计划重叠的29年（从2008年到2036年）间，海军增购了12艘驱逐舰，并取消购置四艘大型战斗勤务舰。另外，2008年计划不包括2007年原计划采买的7艘舰艇，而增加了计划采买10艘舰艇的2037年。最后，国会预算局在“2008年计划”评估中包括了2007年被取消购置的两艘近岸战斗艇。
海军关于实施“2008计划”的预算
尽管有上文提到的这些变化，海军关于实施“2008计划”的预算却和实施“2007计划”预算数额相同：平均每年用于舰艇建造的开销约为154亿美元（以2008年美元水平计），即相当于2005年时的134亿美元（如表二）。这些用于新船建造的开销，不包括给核动力的航空母舰和潜艇补给燃料所需的花费。另外，海军的费用预算还忽略了对大型水面舰艇（巡洋舰和驱逐舰）进行现代化改造所需的费用以及为近岸战斗艇配置任务模块的费用，这两项费用海军试图从其它项目中得到资金。若将这些相关的费用包括在内，海军实施“未来三十年造船计划”的年均开销将增加到173亿美元（以2008年美元水平计）－这比海军在2007年得到实际拨款总额高出45％，比其在2008财年的预算多出约20％。
在完善“未来三十年造船计划”时，海军设想它的预算授权总额－最高预算额－将同国防部的各项目一样每年需增加约2％的通胀费用。换句话说，海军设想未来三十年里它的预算不会有实际（在通胀率之上）性的增长。
自1990年以来，海军每年拿其总预算的8.5％用于舰船建造。在“2008计划”中，海军将在未来三十年里平均每年要拿出12％还多的预算用于舰船建造。海军为保证向舰船建造提供更高的预算份额，提出以下四个设想：
■ 用于维持现役舰艇的日常运转和保养的费用增长不会超过总的通胀率；
■ 用于舰艇研发的费用－在2006年曾达200亿美元的历史峰值－需要减少40亿或50亿美元，并在未来30年中保持与此相适应的年均水平。
■ 若用于海军人员工资和福利增长的费用支出超过总的膨胀率，将通过裁减末等海军人员来抵消这部分费用。
■ 从短期看，舰艇建造项目不会经历费用增加；从长期看，该计划会执行严格的预算目标。
表二：
造船成本预算
在海军“未来三十年造船计划”中，大部分近期舰艇建造项目的预算都是参照现有舰艇的研发费用评估而来的。但是有关2013年以后购置舰艇的成本预算通常不能反映现有舰艇及构想中的舰艇的研发费用。为了计算未来舰船的成本费用，海军采用了“高－低”法。它将未来三十年实施该计划所需要的预算总额根据各类所需建造的舰艇（水面舰艇，两栖舰艇，核动力攻击潜艇，弹道导弹潜艇及航空母舰）在历史上所占海军用于舰艇建造的预算比例进行分配。然后根据海军所要购买的各类舰艇的数量把该类舰艇所得预算进行再分配，计算得出未来每支舰艇的成本费用。
一方面，实现这些预算目标需要海军减少目前在产的各级别舰艇的费用（如维基尼亚级核动力攻击潜艇及LHA-6型两栖攻击舰等）。另一方面，实现这些计划还不得使新舰艇的成本费用高于被置换的舰艇的成本费用。海军意识到“未来三十年造船计划”与其预算目标并不一致,于是在关于此项计划的预算报告中称：“为了使有关新型舰艇（如弹道导弹战略核潜艇X型等）的费用评估更加精确，海军可能需要调整年均开销预算目标或者适时修订对未来作战力量的需求。
舰船建造中的通胀率
舰艇建造时的通胀率是海军和国会预算局在进行费用评估时所要考虑的重要因素。海军调查了以往舰船建造项目中通货率对成本增长的影响并得出结论：国防部在评估各项目成本增长中所用的总体通货率低估了通货率在过去十年中对舰艇建造项目的影响，在海军舰艇建造项目中实际通货率年均约1.8％。海军向国会预算局提供了一个复合通货率，这个通货率反映了在过去海军在舰艇建造项目上所经历的劳动力和原材料的价格增长导致的费用增加情况，海军预期这个数字至少要用到2013年。该通货率年均（至少从2008年到2015年）比国防部使用的总体通货率约高出1.4个百分点：国防部所有项目总体通货率为2.1%，而舰船建造项目中的通货率则为3.5%。海军在2008年及未来的国防项目预算请求中使用了更高的通货率。海军和国防预算局的分析都认为，高通货率会造成未来舰艇建造中成本费用的实质性增长。比如，建造同一艘舰艇，在2008年需要25亿美元，到2020年时将会需要29亿美元（以2008年美元水平计）。
在分析海军“2007计划”时，国会预算局就假定舰艇建造项目中的费用增长会在开始的很多年中都继续高于平均水平，但到2025年时该项目费用增长率又会逐渐回到国防部所有项目的总体通货率。国会预算局在分析“2008计划”时也做了同样的设想。
国会预算局关于实施“2008计划”的成本评估
国会预算局预计：“在2008年到2037年间总共购置293艘舰艇（年均购买9.8艘）”d的计划仅在新艇建造上平均每年就要耗资208亿美元（见上文表二）。这个数量比海军年均154亿美元的预算目标要多三分之一还要多（见图二），是2002到2007年间年均用在舰艇建造上的96亿美元的两倍还要多。如果加上为核动力航空母舰和潜艇补给燃料所用的费用，国会预算局关于未来三十年计划的评估预算额将增至年均219亿美元。
这些数据还不包括对现役的巡洋舰和驱逐舰的现代化改造所耗用的费用，也不包括为提高近岸战斗舰的战斗力而要配置的作战任务模块的费用。如上文提到的，海军计划从舰艇建造之外的其它项目中获得资金来支付这几项费用。但是在过去，进行这些现代化改造所需的费用都是从舰艇建造费用里支出；在其它新型舰艇（如DDG-1000朱姆沃尔特级驱逐舰）建造项目中，提升战斗力的费用都被包括在舰艇建造和维护的成本中。国会预算局估计，如果把补给核燃料，水面舰艇现代化的改造，为近岸战斗艇配置作战任务模块等所需费用同新舰艇建造的费用加在一起，国家该计划年均耗资将达227亿美元。
根据国会预算局的分析，实施“2008计划”要比“2007计划”平均每年要多花费13亿美元。在这13亿美元中，有4亿美元是因为2007年美元不同与2008年美元水平造成的。剩下多出的9亿美元要归因于舰艇（如近岸战斗艇）更高的购置费用及“2008计划”要多购置的舰艇（在2025年到2036年间将额外购置12艘DDG(X)级导弹驱逐舰更换伯克级驱逐舰）的费用。
图二：
暗含的年度预算
各种舰艇建造计划
为了对“2008未来三十年造船计划”进行成本评估，国会预算局采用了海军有关在建舰艇的实际成本的数据，并用历史“成本与吨位”的关系来考察未来舰艇的成本费用（下面将有更详细讨论）。为了能将此关系运用于考察那些甚至还在概念设计中的未来新型舰艇，国会预算局必须得设想未来舰艇的规模和性能。
航空母舰
在海军“313集团”计划中，CVNs航空母舰的数量将从12艘降至11艘。减少的那艘是在2007年已退役的约翰肯尼迪号。为了维持该级别航母的规模，海军计划在2008到2037年间购置七艘CVN-78福特级航空母舰，平均每艘花费101亿美元（见表三）。
为了评估这些新航母的成本费用，国会预算局考察了现有最新型的CVN-77航母的实际成本，并根据过去的成本增长率及舰艇建造项目中更高的通胀率调整了建造新航母的预算总量。头两艘CVN-78型航母需要充实的资金来进行详图设计，但是剩下几艘就可以省下这笔费用。国会预算局预计在“2008未来三十年造船计划”中建造这七艘航母平均每艘将花费101亿美元，这与海军的预算是一致的。
然而，国会预算局认为海军有关首艘CVN-78福特级航空母舰的成本预算是有些乐观的。在海军向国会提交的预算报告中，海军预计建造第一艘CVN-78型航母将会花费约100亿美元（以2008年美元水平计），这100亿美元包括用于工程和详图设计的22亿美元。海军认为CVN-78型航母的建造时间和所需费用会少于它的前辈，现役的CVN-77布什级航母。相反，国会预算局对新航母的成本评估却达110亿美元，这是考虑到影响以往舰艇建造项目的成本增长情况而计算得出的。即便是建造CVN-78型航母时成本增长与海军在过去十年建造其它舰艇首舰的成本增长大致相同，建造CVN-78型航母成本还是会更高些。还有，海军官员告诉国会预算局,他们的评估与预算目标相吻合的可能性低于50％，这也意味着成本会增加。另外，建造CVN-78型航母的一系列关键技术仍在研发中，将各种新技术应用于新型航母的困难也可能会增加。
表三：
成本预算及评估数据对比表
水面舰艇
总体来说，海军和国会预算局在费用评估方面的某些大的差异是由对新型水面舰艇评估差异造成的。在未来三十年计划建造的水面舰艇包括：DDG-1000导弹驱逐舰，CG(X)巡洋舰，DDG(X)驱逐舰（计划中要置换伯克级导弹驱逐舰）以及近岸战斗艇。
DDG-1000导弹驱逐舰：海军计划在2009到2013年间每年购买一艘DDG-1000朱姆沃尔特级导弹驱逐舰，还有两艘该型舰在2007年已经获得购买权。2008年的预算报告中表明，海军将在前两艘舰中每艘投入30亿美元，余下五艘平均每艘计划花费20亿美元，也就是这七艘舰，平均每艘预算为23亿美元。相反，国会预算局却认为前两艘舰将平均每艘花费48亿美元，其余五艘将平均每艘花费35亿美元，即国会预算局的评估认为这七艘舰平均每艘将花费39亿美元（见上文表三）。
海军关于前两艘DDG-1000型导弹驱逐舰的预算相当于每千吨空载排水量（不包括燃料，有效载荷及全体船员的重量）耗资约2.3亿美元。这个数字低于首艘 DDG-51驱逐舰的花费以及首艘提康德罗加级飞弹巡洋舰的花费（见图三）。而国会预算局关于这头两艘DDG-1000舰的成本评估－每千吨排水量花费3.8亿美元－是参照首艘 DDG-51驱逐舰的花费并根据两种舰的规模差异调整而定的。
海军曾争论说，拿新型DDG-1000导弹驱逐舰与DDG-51驱逐舰相比可能是无效的，因为旧型驱逐舰在初期建造时遇到了各种各样的困难，单这个就增加了不少花费。特别是，旧舰在最初设计时争议不断，且由于新设计工具不完善也没有被完全理解而导致了设计的拖延。最后不得不放弃这个思路而重新采用了更传统的设计工具。相比之下，DDG-1000型在设计进程上进行的要顺利的多，海军预期在建造开始时大部分的详图设计都已完成。另外，海军称DDG-51更小型，更紧凑，采用“一吨对应一吨”的设计思路，这比起DDG-1000的建造来要难的多。
然而在国会预算局看来，几个理由就能驳斥了这些争论。第一，正如海军官方所称，首舰通常在建造上都会遇到很多困难。几艘新型近岸战斗艇以及LPD-17两栖运输船在建造时遇到的困难（这两类艇在技术上的复杂性远不如DDG-1000）就充分阐明了这一点。一份关于首舰建造项目的调查称：即使在每型舰艇设计和建造时都会遇到类似的困难，但类似的这些困难在每个项目中还是各不相同。换句话说，建造DDG-1000的首舰遇到的困难不可能和建造DDG-51首舰相同，它还会有自己的问题，这些问题将会增加成本费用并且拖延建造时间。
图三：
舰艇成本费用
第二，DDG-1000型导弹驱逐舰的建造融合了10项新技术，这些技术在当前各类驱逐舰中都没有应用过，其中包括：分布式供电系统，内倾船体（在吃水线以上向内倾斜以使舰艇在雷达面前不易探测），更先进的火炮系统，新型雷达以及舱面船室的合成材料和神秘外衣。海军在过去已经为新型水面舰艇引进了三四项新型技术。
最后，海军关于购买额外两艘DDG-51s驱逐舰和第七艘DDG-1000(将于2013年购买)导弹驱逐舰的预算比较证明了在新驱逐舰建造项目成本增长的风险。海军已表明如果国会批准并额外购买两艘DDG51型驱逐舰－即该型舰的第63和64艘舰－这两艘舰的费用将需30～31亿美元，即每艘大约花费15～16亿美元（以2008年美元计算）。同时，海军在向国会提交的“2008预算报告”中预计在2013年购买第七艘DDG-1000型驱逐舰将花费21亿美元（以2013年美元水平计）。若按2008年美元水平计算，这艘舰大概需要16亿美元，也就是相当于额外购买一艘吸取第62艘该型舰的经验教训的DDG-51改进型驱逐舰。DDG-1000驱逐舰的空载排水量比在建中的DDG-51型多出5000吨。事实上，海军的预算相当于DDG-1000驱逐舰多出的5000吨排水量及10项新技术都是免费的。
未来CG(X)型巡洋舰：海军计划分别在2011和2013年各购买一艘对空导弹防御型水面舰艇，即CG(X)型巡洋舰。国会预算局和海军均预计该型舰将采用和DDG-1000型驱逐舰相同的船体，且在购置成本上也与DDG-1000型驱逐舰相似。因而，海军预期2011年购买的舰将耗资26亿美元，2013年购买的舰耗资24亿美元。然而海军在就CG(X)型巡洋舰将具备何种性能的两种版本进行分析论证。采用DDG-1000型驱逐舰的船体和技术只是备选版本之一；海军还在论证另一种版本的可行性，即将CG(X)型巡洋舰设计的更大，性能更佳，包括采用核动力（这显然不是在设计比DDG-1000型驱逐舰小很多的舰）。任何比DDG-1000型驱逐舰还大的设计建造都需要比建造那艘舰多得多的费用。若采用与DDG-1000型驱逐舰相同的设计方法，国会预算局预计建造CG(X)巡洋舰的首舰将花费49亿美元，即平均建造每艘该型舰将花费40亿美元（见表三）。
然而，国会预算局关于CG(X)型巡洋舰的费用评估可能还是有些乐观的。海军历史上最近一次将同一个船体设计运用到两种水面舰艇上是在20世纪70年代，那是在建造神盾级驱逐舰和提康得罗加级导弹巡洋舰时，它们采用了同样的船体却承担了不同的使命。神盾级驱逐舰用于在战时护卫其它舰艇，同时特别加入了反潜能力。提康得罗加级导弹巡洋舰配备了火力防空体系，SPY-1型雷达，舰对空导弹以应付来自苏联海军航空兵的航母战斗群。尽管两种水面舰艇采用了相同的船体设计和许多相同的机械系统，但由于提康得罗加级导弹巡洋舰比神盾级驱逐舰配备了更复杂的作战系统，提康得罗加级导弹巡洋舰首舰的建造比神盾级驱逐舰的建造多花了60％的费用。
未来DDG(X)型导弹驱逐舰：除了建造DDG-1000朱姆沃尔特级导弹驱逐舰，海军的“313集团”计划还要建设一支由62艘伯克级驱逐舰组成的舰队。国会预算局预计这些舰将被进行现代化改造并将服役约35年。这个设想与海军的计划是一致的，海军计划在2022年购置第一艘用于替换伯克级的DDG(X)型导弹驱逐舰。在分析该型舰的成本和性能时，国会预算局假定满载的DDG(X)型导弹驱逐舰要比DDG-51型驱逐舰（满载排水量为9200吨）略大也略重些。特别是，他们预计DDG(X)型导弹驱逐舰的满载排水量为11000吨，不能承载两个配置在DDG-1000型驱逐舰的高级火炮系统。国会预算局预计DDG(X)型导弹驱逐舰每千吨的排水量所耗费用与伯克级导弹驱逐舰每千吨的排水量所耗费用一样，即：如果按每年购买三艘的比率来看，平均每艘DDG(X)型导弹驱逐舰要花费22亿美元。而海军暗含的建造DDG(X)型导弹驱逐舰的成本目标要低：即平均每艘DDG(X)型导弹驱逐舰花费16亿美元（见上文表三）。
近岸战斗艇：“2008计划”预想在2005到2017年间购置55艘近岸战斗艇。这些艇的预想服役期是25年，因此海军要在2030年开始得到新艇以置换旧艇。这些近岸战斗艇不同于常规战舰之处在于：计划中该型艇由两部分组成：舰艇本身部分和任务模块部分。该舰在建造时设计了可以转换的不同的任务模块以便在有不同需要时执行不同任务。在目前计划中，海军预想采用三种不同的任务模块：对抗战斗，反潜战斗及反水面舰艇战斗。然而，海军尚未决定在每支舰艇上购置几种任务模块。
海军希望近岸战斗艇在设计和建造上相对容易且费用在可负担的起的范围之内。起初，海军预计每艘近岸战斗艇将花费2.5亿美元（以2008年美元计），相当于2005年的2.2亿美元。然而，海军在“2008计划”中预想在2008－2013年间购置32艘近岸战斗艇，平均每艘大约花费略少于300亿美元（不包括配置任务模块的费用）。然而就在提交给国会不久，海军就称该项目将遭遇比已报道的成本高的多的费用上涨。在2007年初，海军论证表明首艘近岸战斗艇的舰艇本身花费将在3.5亿美元到3.75亿美元之间。
几个月之前，有新闻报道说建造前两艘近岸战斗艇的舰体将耗费超过400亿美元。最近，海军称建造第五和第六艘舰体的花费将增至4.6亿美元，这意味着海军评估购置前两艘近岸战斗艇的舰体的预算为每支艇耗资约6亿美元。
经验表明近岸战斗艇的建造成本很可能会增加。特别是，历史“成本－吨位”的关系（参照FFG-7佩里级护卫舰的首舰建造的数据）表明，海军关于近岸战斗艇的费用评估是有些乐观了。建造第一艘FFG-7护卫舰，包括它的作战系统，总共花费6.5亿美元（以2008年美元计），即每千吨排水量要花费2.35亿美元。将此数据应用于近岸战斗艇的费用评估表明：建造首批近岸战斗艇平均每艘将花费5.75亿美元，包括配置一个任务模块（与FFG-7有可比性的作战系统 ）的费用。在这个案例中，依照“历史成本－吨位”的关系来评估前两艘近岸战斗艇的费用，所得数据是低于表面成本的，但也远远高于海军最初的费用预算。
到现在为止，海军也没有公开发表有关近岸战斗艇的最新预算数据，除了那次要求为第五、六艘艇增加预算之外。CBO的评估认为，包括为第五、六艘艇增加的预算在内，建造前两艘近岸战斗艇平均每艘要花费6.3亿美元，这费用不包括配置任务模块却包括全套装备，建造首舰所需要的一些不再重复的花费等。项目的不断推进使设计更完善同时使年产率更高，可能会使平均每艘艇的花费有所降低。根据CBO的预算，不包括配置任务模块的费用在内，海军计划建造的55艘近岸战斗艇平均每艘艇预计会花费4.5亿美元。
在这个项目中，相对简单的近岸战斗艇的设计与大规模成本费用增加的对比意味着海军在建造更大、更复杂的水面舰艇（如DDG-1000型导弹驱逐舰和CG(X)型驱逐舰）方面，要想达到预算目标方面可能会遇到不少麻烦。
潜艇
攻击型核潜艇仍然是海军作战力量需要的主力军。根据“2008计划”，从2012年开始，海军将购置两艘攻击型核潜艇（包括将在2024年建造的改进型的维基尼亚级潜艇）。这个进程将持续至2028年。海军目前计划在2020年俄亥俄级战略导弹核潜艇退役后不再继续使用战略导弹核潜艇。
有海军高级官员称，且“2008计划”也设想，在有能力一年购置两艘核潜艇之前，要降低维基尼亚级核潜艇15％的成本费用，每艘花费要少少于23亿美元。然而，海军却在“2008财年预算报告”为下一艘维基尼亚级核潜艇申请约27亿美元的拨款。其中30%（约8亿美元）用于购买政府供给的装备，其余的用于支付该舰造船所的建造费用。如果必须从给造船所的费用中减少一部分，那只有减少20％多的建造费才能达到海军关于维基尼亚级核潜艇的预算目标。
国会预算局预计，在2008～2037年间平均建造每艘维基尼亚级核潜艇将花费27亿美元，这是根据目前该级艇的费用，从2012年起每年建造两艘该型艇的速度，以及影响舰艇建造的实际费用增长情况来评估的。国会预算局认为建造改进型的维基尼亚级核潜艇比按原型建造要多花出20％的费用。
除了攻击型核动力潜艇之外，“2008计划”提出要在2037年之前用有14艘弹道导弹核潜艇。因此，海军预计在2019年购买第一艘弹道导弹核潜艇用于置换退役潜艇，并从2024年起每年购买一艘（“2007计划”是从2027年起）弹道导弹核潜艇。海军和国会预算局的分析认为，这艘用于置换的核潜艇在设计，成本及性能等方面都有很大程度的不确定性。海军预计第一艘SSBN(X)型核潜艇将耗资41亿美元，接下来的平均每艘大概花费32亿美元。这14艘SSBN(X)型核潜艇加起来算，平均每艘将花费33亿美元。
有一些负责督察潜艇项目的海军高级官员称，在设计新型弹道导弹核潜艇时最具性价比的战略是大规模参照维基尼亚级核潜艇的设计思路。维基尼亚级核潜艇的舰首和舰尾的设计，以及核反应堆的设计都可以融入到SSBN(X)型潜艇的设计中。但是，应该重新设计导弹发射仓以更适合潜艇的需要。用维基尼亚级潜艇做新型潜艇的参照物的可行性尚待证实，海军只好开始考虑新型潜艇新的设计思路。评估没有任何概念型的或被置换的潜艇数据来参考。参与新潜艇研发的人员以及外部观察员们都一致认为新潜艇应该比现役的俄亥俄级核潜艇小的多。
基于这样的设计思路，国会预算局假定海军将购的14艘SSBN(X)核潜艇比俄亥俄级核潜艇要小。他们认为该潜艇将携载16枚导弹（俄亥俄级携载量是24枚），在水下有15000吨的排水量，这在规模上相当于俄亥俄级的2倍，但新潜艇的重量却比俄级轻4000吨。以海军目前在维基尼亚级核潜艇的投入来看，CBO预计平均每艘SSBN(X)核潜艇将花费63亿美元，少携载12枚或8枚的核潜艇将分别减少14亿或7亿的花费。
两栖舰艇
海军在“313集团”中计划建设一支有31艘两栖舰组成的九个远征打击团的作战力量。每个团将包括：一艘大型两栖攻击舰（LHA或LHD级），一艘两栖运输船（LPD级），一艘海滩登陆舰（LSD）。在“2008计划”中，九艘LPD-17两栖攻击舰将被除役－比海军公布的数量少一艘－并将另购置九艘LHA或LHD级两栖攻击舰来补充，约每三年购买一艘。
特别是，海军计划在2017年购买一艘LHA－6两栖攻击舰―除2007年已购的一艘和将分别在2010年和2013年购买的两艘外―以便在2020年后完成置换六艘黄蜂级两栖攻击舰的目标。此外，还有12艘也列在长期购买的计划内（用于置换LSD-41及LSD-49型舰，这两个型号的舰目前还在服役，将于15年之后开始退役）。海军关于每艘两栖舰的预算成本为15亿美元。这个数目是平均了大型LHAs和LHDs两栖舰（排水量分别约为40万吨和45万吨）的成本费用和相对较小的被置换的LSD型（排水量约为20万吨和25万吨）的成本费用而得来的。
国会预算局假定未来的两栖攻击舰不会再比07年购买的LHA-6舰首舰（与现役的LHD设计不同）大很多。根据海军的说法，在当前的建造计划中，未来大型两栖攻击舰将与LHA-6首舰非常相似。国会预算局据此预计平均每艘两栖舰的成本（将LHA-6s，LSD(X)s的费用及用于置换的LHD的费用平均而得）为23亿美元（见上文表三）。
LPD-17型圣安东尼奥级两栖舰的换代经历将很好的阐明在新一代舰艇置换旧一代舰艇时（基于每千吨排水量的花费）成本是怎样增加的。这个例子同样也能说明减少成本费用以适应海军的预算有多么困难。按每千吨排水量的花费来看， LPD-17型圣安东尼奥级两栖舰首舰平均每千吨排水量需要花费1.3亿美元，这要比历史上两栖舰首舰所耗费用要多的多（见图四）。参照LSD-41或LHD-1两栖舰的数据用历史“成本－吨位”的关系分析得出的评估数据与LPD－17首舰的实际成本非常接近。余下的LPD-17型两栖舰总共花费在14亿美元到17亿美元间，即平均每千吨排水量耗资9000万美元。
若想达到“2008计划”中建造两栖舰预算为15亿美元的目标，未来两栖舰平均每千吨排水量耗资需约700亿美元。然而，海军预计LHA-6型两栖舰的首舰每千吨排水量将耗资900亿美元。
表四：
两栖舰成本费用
海上预置部队通用艇
海军在2005年向国会提交的报告中曾提到过未来海上预置部队。它由12艘舰艇组成，这些艇大部分是基于现有的两栖或勤务艇设计的。这个中队包括两艘LHA-6s两栖攻击舰，一艘LHD两栖攻击舰；三艘改进型的高、中速滚装船；三艘改进型T-AKE弹药船；三艘移动型登陆平台（运载中队登陆艇的大型船）；还有两艘船来自现有海上预置部队。
然而，海军“2008计划”中却放弃了改进T-AKE弹药船的设计。取而代之的是，海军在未来要建造与在建的型号相同的弹药船，这将使每艘船的费用比“2007计划”中平均每艘降低2亿美元。海军还向在调用一艘在其它预置部队服役的LHD型两栖攻击舰。计划调整后，海军预计配置这样一个中队大概需要120亿美元。然而，CBO却认为配置这个中队至少要花费140亿美元，反映在购买各种船只更高的成本上，比如LHA-6s两栖攻击舰以及当前设计样式的T-AKEs弹药船等。
“实际成本－吨位”的关系在评估未来舰艇建造成本中的价值
如上所述，国会预算局着眼于依照历史“成本－吨位”的关系（特别是每千吨排水量的成本）来根据旧型舰艇的成本费评估未来新型舰艇的成本费用。广义的说，这个方法假定过去发生的事情在将来也会发生。国会预算局很重视在舰艇建造的实际过程中的各种变化和效率的提高，但是这些变化常被抵消，比如，劳动力和原材料成本的增加，意想不到的生产问题，增加的需求以及新技术等。
在国会听证之前，一些海军官员将国会预算局的评估描述为用“以最坏的打算”或“极端保守”的方法试图将所有可能的成本增加的风险都算进来。然而，抛开这谣传的保守主义不说，这个方法曾有节制的计算出近岸战斗艇，LPD-17两栖战斗艇以及CVN-76和CVN-77型航空母舰的实际成本，也非常接近的评估了维基尼亚级攻击性核潜艇的首艇的建造成本。
来源：美国国防部网站、
作者：知远
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