一九五四年宪法中国家主席的行政职权:和温相商榷(3)
起轩

温相在文章中引述了1954年宪法中关于国家主席行政权的条款,”中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席.”和“最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定”。温相以此推论,”从这个意义上说，林彪一旦成为国家主席或者国家副主席的话，他对政府的指导和插手是一定的”.

即使林彪真当上了国家主席,我也很难理解温相为什么假设1954年宪法中关于国家主席行政权的条款会继续出现在1970年的宪法草案中.同时,这一条款也很难帮助林彪”指导和插手政府”.

按照法兰西第三共和国宪法的精神,由于行政权远远强于和其并立的立法和司法权,总统制使得路易*波拿巴那样的野心家,可以利用宪法赋予总统的职权,收买军队,发动军事政变,推翻共和政体,实现个人野心.所以,内阁制宪法将行政权又分为政府(内阁)和总统互相牵制,平衡并相对独立的两部分.虽然总统的名义地位高于总理,总统无权直接”指导和插手”政府工作.

多数内阁制宪法为了保证行政两权之间的平衡和政府架构的相对稳定,规定总统任期较长,由全民直选产生,并提名总理人选.总统因为有更强的民意基础,并可以通过总理提名权对内阁人员组成和内阁执政后的政策施加相当程度的影响.

由于内阁需要国会多数票以获得任命和通过政府执政所需的法案,对它来说,国会多数的支持远比总统的帮助重要得多.一旦总统的反对派控制国会多数席位,总统一般会违心地提名反对派领袖组阁,以避免国家陷入混乱.袁世凯遇到这种情况时,为了避免被架空,不惜以总统之尊,派人暗杀即将组阁的国民党领袖宋教仁,导致孙中山领导的”二次革命”.类似的情况也被法国总统密特朗赶上了.在提名了反对党内阁之后,
处于”半失业”状态的密特朗,办了一个教育法国人民的电视节目,成了”总统级”的节目主持人.

为了应付可能出现的宪政危机或给国家带来重大影响的事件,多数宪法均设立紧急状态条款并赋予总统宣布国家进入紧急状态的权利.在紧急状态条款下,总统几乎是一个独裁者,可以解散国会或内阁,宣布提前或延期举行大选,可以动用几乎一切国家资源处理对内和对外的重大事件.戴高乐总统处理法国驻阿尔及利亚军官的叛乱.蒋介石的”动员勘乱时期”,陈水扁的”国安机制”,都属于这种特殊行政权的运用.宪法赋予的这一权力,才使总统具有了保卫国家和防止国家陷于分裂或混乱状态的最高行政职责.

和大多数内阁制宪法相比,1954年宪法赋予了国家主席类似的权利了吗?答案是否定的.首先,国家主席和总理甚至人大常委会委员长同是由人大代表投票选出.在其它内阁制宪法中,后两者多由国会(人大常委会)选举或批准任命.既然三个职务具有同样的民意基础,总理或内阁的提名权又不在国家主席手中,国家主席对政府进行”指导和插手”的权威性又在何处呢?

第二,具有同样民意条件的两个行政职位,在”民意如流水”的政治现实中,国家主席在人大支持度的变化幅度可能大大超过总理.在最重实力的权利角逐场中,地位不稳定的主席,能有效地指导地位相对稳定的总理所领导的政府部门吗?法国第三共和国是以内阁频繁更换出名的,但相对稳定的总统地位,却保证了宪政体制的顺利施行.在五权宪法架构下,稳定的总统也和不断更迭的政府首脑形成鲜明对照.在1954年宪法实施过程中,总理一任做到死,变换的却是国家名义上的最高领导人.从1966年到 1969年如”过街老鼠 “的刘少奇还能 “指导和插手”政府的什么事情呢?

第三,1954年宪法没有对国家主席给予任何”紧急状态条款”的相关规定和授权.一个在国家安全受到威胁,或面临分裂及其它重大危机的情况下,只能两手攥空拳的国家元首,他的行政职权又在何处呢?

我们再来看看最高国务会议在国家主席职权中可能扮演的角色吧.

最高国务会议只是一个国家元首,总理和议会议长三巨头组成的议事或协商机制而非决策机构.除了会议主持人之外,国家主席并未得到宪法的任何其它授权.在实际政治生活中,决大多数政治协商的结果都是政治利益相互交换的结果.除了”职称”以外,身无长物的国家主席,拿什么去主导和政府首脑和议会议长的利益交换呢?

宪法中关于“最高国务会议对于国家重大事务的意见”条款更是令人失望.三巨头对国家重大事物的一致意见,居然没有任何宪法意义上的权威性,只由国家主席”提交”全国人大、人大常委员会、国务院或者其他有关部门”讨论并作出决定”。也就是说,这三个部门可以支持,反对,甚至不理睬这些意见.这一规定对人大和人大常委会倒也勉强可以理解.但国务院是在总理领导下的行政部门,总理个人的行政指令它尚且必须执行,为什么再加上国家主席,国会议长和宪法规定的最高国务会议,权威性反而大大下降了呢?

就其实质而言,1954年宪法对国家主席行政权的规定,也即”最高国务会议”条款,是一块掩盖国家主席没有实际行政权力的遮羞布.这一块遮羞布在五十年后居然被温相当了真.可见1954年宪法的”魅力”之所在.